对垄断条款的质询
——铁路保价运输保护措施解析

文/齐艳铭

一个偶然的机会，笔者见到了一份由铁道部颁布的《关于加强铁路保价运输工作的措施》（以下简称《措施》）。该《措施》在第十九条“整顿代理运输保险，加强管理”中规定:“对未办理代理运输保险手续的车站，立即停止代理运输保险业务。对保价率未达到70％和保价收入未达到保价保险总收入70％的车站，停止代理运输保险业务。”
笔者认为，由于铁路运输企业处于市场支配地位和相对经济优势地位，交易相对人（即托运人）与铁路运输企业博弈的结果必然是选择保价运输，由此将威胁托运人交易的自由选择权。另外，《措施》第十九条人为地规定保价运输的比重，是典型的行政命令型经济管理方式的表现，这种不尊重市场经济规律的行为将引起交易各方甚至其内部成员收益的降低。可以说，《措施》第十九条在合法性和合理性等方面上还存在着值得质疑和改进的地方。

对《措施》第十九条规定的合法性分析
我国《铁路法》第十七条第三款明确规定:“托运人或者旅客根据自愿，可以办理保价运输，也可以办理货物运输保险；还可以既不办理保价运输，也不办理货物运输保险。不得以任何方式强迫办理保价运输或者货物运输保险。”可见，《铁路法》赋予了托运人办理保价运输的自由选择权。从渊源上讲，托运人所享有的这种自由选择权滥觞于民法上的合同自由原则。根据合同自由原则，上述托运人的自由选择权至少应该包括以下内容：
是否办理保价运输和货物运输保险的自由。
办理保价运输还是办理货物运输保险的自由。
究竟向哪一家保险公司投保的自由。
足额还是不足额保价的自由。
足额还是不足额保险的自由。
退保的自由。
《措施》第十九条提到了两个“70%”，第一个“70%”是业务量统计指标，第二个则是收入量统计指标。这里的保价率，是按照货票数计算的保价运输在保价和保险总票数中所占的比例。两个“70%”是并然的关系，也就是说，铁道部下属车站只有同时达到了上述两个“70%”的指标要求，才能继续办理铁路货物运输保险业务；否则，没有完成其中任何一个指标都将被迫停办货物运输保险业务。
从表面上看，《措施》只是对铁道部下属各车站设定了指标，并没有针对托运人是否办理保价运输直接做任何强制性要求。但深入分析不难发现，《措施》采用了釜底抽薪的办法，通过限制办理铁路运输保险业务的方式间接地限制了托运人的自由选择权，其规定在合法性上值得质疑。
众所周知，目前铁道部仍然具有政企合一的双重身份。一方面，铁道部作为政府部门，其制定的部门行政规章对铁路系统各单位将产生非常积极的政策导向效应；另一方面，铁道部作为国家铁路运输企业（各铁路局和铁路分局）的上级管理机关，其出台管理措施制定的任务指标将对各企业产生强大的约束力。因此，各基层车站为了完成这两个“70%”的指标，一般会采取种种措施（包括合法的或者不合法的）劝说或者诱导托运人选择保价运输。大多数情况下，托运人会听从铁路车站的劝说从而选择保价运输。因此说，《措施》在事实上将剥夺国家《铁路法》第十七条赋予托运人的自由选择权。
为什么说大多数情况下托运人会听从车站的劝说而选择保价运输呢？有一种可能就是由于交易双方信息不对称导致的交易服从现象。但是，要解释上述原因还须从铁路运输企业在交易中所处的市场支配地位和相对经济优势地位说起。
所谓市场支配地位，是指企业在特定市场上所具有的某种程度的支配或者控制力量，即在相关的产品市场、地域市场和时间市场上，拥有决定产品产量、价格和销售等各方面的控制能力。市场支配地位描述的是市场上产品供给者之间的力量对比关系。在一定程度上，铁路保价和货物运输保险之间具有一定的替代性和竞争性。一直以来，铁路货物运输保险产品的销售主要通过铁路站点代办的渠道进行。所以，保险公司对铁路代办站点具有很强的渠道依赖性。在铁路保价和铁路货物运输保险市场的竞争中，铁路企业处于支配地位。如果铁路站点不配合保险公司办理货物运输保险，那么，托运人自行前往保险公司办理保险的成本必将增大。
所谓相对经济优势地位，是指在市场交易中市场主体与其交易相对人相比处于优势地位，这种交易中的经济优势可以使该市场主体有能力选择交易的对象，甚至决定交易的内容，而其交易相对人则没有交易对象的选择权和交易内容的决定权。相对经济优势地位描述的是市场上产品供给者与需求者之间的力量对比关系，其主要表现为买方优势、卖方优势以及产品唯一性优势、附加交易条件优势等。在我国现阶段，冠名为“铁老大”的铁路企业具有自然垄断的性质，在铁路货运交易过程中，铁路企业处于明显的相对经济优势地位。对于那些必须投保的托运人来说，要么选择铁路运输同时选择保价，要么放弃铁路运输，除此之外别无他途。
实践的结果也刚好印证了上述结论。实践中，一些铁路车站迫于《措施》规定的“70%”保价指标的压力，往往是规定年初开始时所有货物一律办理保价运输，待下半年保价任务完成之后再开办货物运输保险业务。当然，这仅仅是一种比较极端的做法。但不可否认的是，托运人在交易中处于劣势地位，其办理投保的自由选择权也受到了威胁。因此，笔者认为铁道部《措施》第十九条在事实上违反了《铁路法》第十七条的规定。

对《措施》第十九条规定的合理性分析
如前所述，铁路保价与铁路货物运输保险之间具有一定的替代性。因此，《措施》对保价运输设定指标后，必将产生铁路保价对铁路货物运输保险的替代效应，这将打破原有的市场均衡。究竟这种替代是否合理，还需要从保价和保险的比较上来分析。
保险和保价有很多的相同点。从形式上看，二者均在运费以外支付了保费。从效果上看，托运人均因货损获得了赔偿。但是，二者的区别也是非常明显的。首先，二者制度设计的目的并不相同。保价是按照私权自治的精神，对承运人赔偿责任限额作出的一种商业安排。而保险则是将风险从某个个人转移到社会团体，由社会团体所有成员分担损失的一种风险防范机制。其次，二者所“保”风险的范围不同。保价运输仅仅是对承运人责任赔偿限额做出例外性和补充性的一种商业安排，因此其发生作用的前提是承运人负有不可免责的过失责任。而保险可以承保的风险除了承运人责任以外，尚可包括第三人侵权行为、不可抗力等。再次，二者风险的最终承担者不同。一旦发生货物损失，在保价运输条件下，通常由承运人承担赔偿责任。而在保险条件下，是由保险公司承担货损风险的。最后，二者在索赔程序、处理机制等方面还存在很大的不同。
《措施》一厢情愿地规定保价比例必须达到“70%”，势必要扭曲市场经济的运行机制。靠红头文件制定出来的市场份额，其合理性是值得怀疑的。具体来说，《措施》第十九条导致了以下几方面的不合理：
托运人风险加大，本来适合办理保险的货物不得不办理保价。如前述，由于第三人侵权行为或者不可抗力导致的货物灭失或损害属于保险所保风险，但却不属于保价所保的风险。如前述，由于铁路部门怠于办理货物运输保险，导致托运人不得不接受铁路部门的劝说而办理保价运输。此时，托运人面临的风险自然加大。
铁路承运人的风险加大，本来可以转嫁出去的风险现在不得不自留。保价和保险分别属于风险自留策略和风险转嫁策略的具体手段。例如，对于一些人为风险如盗窃，铁路承运人应该通过保险机制转嫁风险。现在，一律办理保价运输，必将增大铁路承运人的风险。
一方面，铁路运输企业可以增加其保价收入；但另一方面，铁路车站代办货物运输保险业务的份额下降，将直接影响其佣金收入。这对铁道部而言或许并无所谓，不过是左右口袋的收入此增彼减的问题。但铁路车站和铁路运输企业毕竟是铁路系统内部两个不同的经济利益主体，《措施》第十九条的规定将凸现二者的矛盾。
对铁路承运人而言，其还将面临着客户流失的风险。如果说保价和保险之间具有一定的替代性，那么铁路运输和公路运输之间则具有更强的替代性和竞争性。近几年的统计数据也表明，随着高速公路的发展，公路货运对铁路货运的替代性非常明显，铁路运输最大的竞争对手就是公路运输。因此，《措施》设定了保价运输指标后，铁路企业将面临着一部分客户流失的风险。
对保险公司货物运输保险业务冲击较大。一直以来，保险公司都是依托铁路部门代办货物运输保险业务。《措施》第十九条将直接影响货物运输保险业务的发展，保险公司利益受到影响。
由此可见，铁路保价运输设定指标的行为固然可以增加铁路保价费收入，但其代价不菲。《措施》第十九条顾此失彼，其合理性值得怀疑。

根治之策：政企分开与站运分离
《措施》第十九条规定出笼的根源是什么呢？毫无疑问，是垄断，而且是政企合一体制下的全行业垄断。笔者认为，要想破除这种垄断，就必须做到政企分开和站运分离。
政企分开是打破铁路行业垄断局面的根本之策。
由于政企不分，铁路行政主管部门干预铁路企业自主经营权的现象时有发生。据了解，铁路车站办理货物运输保险的佣金收入大概能拿到10%左右。因此，铁路车站代办保险的积极性很高。《措施》第十九条规定：“对未办理代理运输保险手续的车站，立即停止代理运输保险业务。”令人疑问的是，从企业受益最大化的角度出发，企业一定会及时“补办”手续的，但是《措施》为什么要求“立即停办”呢？这充分说明了行政权力对企业自主经营权的干预。
代表政府履行铁道行业行政管理职责的铁道部，当然有权力要求没有手续的企业补办手续；但是否愿意停办业务则是作为企业的铁路车站分内的事情。铁道部《措施》第十九条的规定让车站蒙受了较大的利益损失。《措施》出台的意图非常明显，就是要通过限制代理货物运输保险业务的方式来扶持保价运输，扶持保价运输就等于扶持铁路货运企业。这种釜底抽薪的方式，既侵犯了交易相对人即托运人的自由选择权，又侵犯了内部成员企业的自主经营权。《措施》第十九条看似扶持铁路货运企业，但却顾此失彼，既增加了铁路货运企业经营中的纯粹风险，又减少了铁路车站的代理保险的佣金收入。
只有彻底实现了政企分开，才能防止《措施》第十九条等类似规定不再重现，广大托运人的自由选择权才能真正够落到实处，铁路各企业的经营利益也才能真正建立在合理的基础之上。
站运分离是理顺铁路内外部关系的有效途径。
站运分离就是铁路系统内部的车站和运输企业实现分离，成为两个独立的法人主体和利益主体。逐渐将铁路货运企业改造成为竞争性企业，将车站改造成为具有微盈利性质的社会公用企业。使车站企业成为能够同时办理保价和代理货物运输保险业务的公共平台，让托运人根据自身的实际需要自主选择保价运输或者货物运输保险业务。只有如此，才能理顺铁路内部站运关系；也只有如此，才能理顺铁路运输企业自办保价与保险公司货物运输保险之间的竞争关系。只有理顺了上述各方面关系，才能实现广大的托运人、铁路车站、铁路货运企业、保险公司等的共赢。

本文发表在《中国储运》杂志（双月刊）2005年第5期。
（作者单位：中国人民财产保险股份有限公司）


甘肃省人大常委会


甘肃省公路交通规费征收管理条例
甘肃省人大常委会


（1997年5月28日甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过）

条例
第一条 为了加强公路交通规费征收管理，促进公路交通事业持续发展，制定本条例。
第二条 本条例所称公路交通规费，是指经国家和省人民政府批准征收的公路养路费、车辆购置附加费、客运和货运车辆公路交通基础设施建设费。
国家另有规定的，从其规定。
第三条 本条例适用于本省境内公路和交通规费的征收稽查管理。
第四条 省交通行政主管部门主管全省公路交通规费的征收管理工作。
省交通行政主管部门设置的交通征稽机构（以下简称征稽机构），负责具体实施公路交通规费的征收稽查工作。
各市、州（地区）、县（市、区）交通行政主管部门按照各自的职责权限，负责本行政区域内三轮运输车和从事营业性运输的拖拉机养路费的征收稽查工作。
公安、财政、物价等部门在各自的职责范围内配合征稽机构做好公路交通规费的征收管理工作。
第五条 省交通行政主管部门、财政部门及交通征稽机构按照国家和省的有关规定加强对公路交通规费的管理。公路交通规费应纳入预算，用于公路基础设施建设、养护和管理，必须专款专用，严格审计监督，任何单位和个人，不得平调、截留、挤占、挪用、坐支和用于平衡预算。
第六条 凡本省行政区域内拥有或者使用机动车辆（以下简称车辆）的单位和个人（以下简称车主）均应按国家和省的规定缴纳公路交通规费。
第七条 公路交通规费征收的具体办法和标准，按国家和省人民政府的有关规定执行。
第八条 凡符合国家和省暂定减征、免征公路交通规费的车辆，由车主向当地征稽机构申请，经省交通行政主管部门核准。
征稽机构对车主提出减征、免征公路交通规费的申请，应在接到申请的二十日内作出回复。
第九条 经核定减征、免征公路交通规费的车辆有下列情形之一的，应当全额缴纳公路交通规费：
（一）不按期办理减征、免征手续的；
（二）超出使用范围及从事营业性运输的；
（三）出售或租赁给其他单位或个人使用的；
（四）擅自改变特种车辆、专用车辆用途的。
第十条 凡在本省缴纳公路交通规费的车辆，车主应与征稽机构按车龄档次签订包缴合同，依合同缴纳公路交通规费。

按规定缴清公路交通规费的车辆，由征稽机构发给缴讫证。
公路交通规费票证，由省财政部门按照国家和省的规定统一监制和管理，由征稽机构申领、使用和核销。
第十一条 缴费车辆有下列情形之一的，车主可凭有关部门的证明和车辆行驶证向征稽机构申请办理退出运行手续，退出运行期间停征公路交通规费：
（一）被司法机关和其他行政机关依法扣押或封存的；
（二）因发生重特大交通事故、自然灾害，造成严重损坏，三个月内无法修复的；
（三）依法破产和关闭企业待处理的；
（四）待报废的。
退出运行的车辆恢复运行时，应当按照规定缴纳公路交通规费。
第十二条 上路行驶的车辆，驾驶员必须随车携带公路交通规费缴、免凭证，以备征稽机构查验。
第十三条 征稽机构确需在公路路口、桥头、隧道口、渡口等设置公路交通规费稽查站、点的，必须经省人民政府批准。公路交通规费稽查站、点应设有明显的标识。
第十四条 征稽机构根据工作需要可以指派人员上路、上户对车辆、车主缴纳公路交通规费的情况进行稽查。
第十五条 车主在办理车辆年度检验、落籍、转籍、过户、改装、报废、调驻等手续前，应当持车辆有关证件和资料到征稽机构办理缴费和变更登记手续，征稽机构审核签章后，方可到公安交通管理机关办理上述有关手续。
公安交通管理机关应按期向同级征稽机构提供车辆统计资料。
第十六条 未按规定在车籍地征稽机构办理公路交通规费变更手续而转卖、转让车辆的，由车籍凭证上载明的车主负责缴费；无法查找车主的，则由车辆使用方负责缴费。
第十七条 对未按期足额缴纳公路交通规费的，征稽机构应责令其补缴全额公路交通规费，并按国家和省的规定加收滞纳金。年度内连续拖欠公路交通规费四个月以上的，按拖欠时间的不同，处以应缴费额百分之二十至百分之五十的罚款。
第十八条 车主在办理车辆立户、转籍过户、改装改型、调驻手续前，不按规定办理公路交通规费缴纳手续和变更登记手续的，征稽机构应责令其限期补办手续，对逾期不办的，可并处一百元至二百元的罚款。
第十九条 对偷逃、拒缴公路交通规费的，征稽机构应责令其补缴全额公路交通规费和加收滞纳金，并处以应缴费额百分之五十至百分之百的罚款。
对偷逃、拒缴公路交通规费不接受处理的，征稽机构可暂扣车辆或车辆行驶证、车辆购置附加费凭证，发给暂扣凭证，并通知发证机关，责令车主按规定期限接受处理。
车主接受处理后，征稽机构应当立即退还暂扣的车辆或证件。对暂扣车辆，征稽机构应妥善保管，不得使用，造成损坏的，按《中华人民共和国国家赔偿法》赔偿。
暂扣车辆满三个月以上，车主不到征稽机构接受处理的，征稽机构可申请法院裁决后依法拍卖暂扣车辆。拍卖所得冲抵应缴费款、滞纳金后，其余额退还车主。
第二十条 对违反本条例第十二条规定的本省籍车辆，由稽查地征稽机构负责征收公路交通规费，造成重复征收的，由车籍所在地征稽机构根据车主出具的有效缴、免费凭证，及时负责退回重征费款。
对违反本条例第十二条规定的外省籍车辆，按国家有关规定处理。
第二十一条 对伪造、倒卖、转借、涂改公路交通规费凭证的，征稽机构除责令补缴全额公路交通规费和加收滞纳金外，并处应缴费额一至三倍的罚款。
对擅自征收公路交通规费者，征稽机构应全部追回其非法所得，并处相当于非法所得数额一至三倍的罚款。
构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十二条 当事人对征稽机构作出的行政处罚决定不服的，可依法申请复议或向人民法院起诉。逾期不申请复议也不起诉，又不履行处罚决定的，由征稽机构申请人民法院强制执行。
第二十三条 对阻碍征稽人员执行公务或围攻、辱骂、殴打征稽人员的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十四条 交通征稽人员执行公务时应统一着装，佩戴标志，出示国家或省统一制发的行政执法证件，使用专用停车示意牌，不符合上述规定的，车主有权拒绝接受稽查。
交通征稽机构的稽查专用车辆，应当按国家规定装置统一的标志灯饰。
第二十五条 征稽人员应文明执法，优质服务，按章收费，不得刁难车主，不得违反规定随意拦截车辆和乱收费、乱罚款。
征稽人员违反规定，玩忽职守、滥用职权、营私舞弊、贪污挪用公路交通规费的，由所在单位或者上级主管部门按有关规定处理。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十六条 本条例实施中的具体应用问题，由省交通行政主管部门负责解释。
第二十七条 本条例自发布之日起施行。



1997年5月28日