关于法院信访体制改革的思考

蔡鸿铭


论文提要：
近年来，“信访”一词被使用的频率越来越高，信访工作也日益成为摆在各级领导面前的一项重要工作。作为信访主要类型之一的诉讼类信访——涉法信访也呈现出数量增多、类型多样化、规模扩大、层次提升的趋势。因而，法院信访体制改革成为司法体制改革的重要组成部分。
诉讼类信访（也称涉法信访）是目前中国最让人叹为观止的信访现象，其重点和难点主要体现在农民的重复上访问题上。农村的问题解决了，中国的问题就解决了一大半；同样，农民信访问题解决了，信访问题也就解决了一大半。而农民涉法信访问题还有许多症结尚未解开。本文试从分析农民重复上访特点的角度出发，探究其产生的原因，并以此为依据，展开对解决这种问题的措施的合理思考，并最终提出系列的解决方法。
总之，现阶段的信访现象有其产生的客观性，处理起来也比较复杂。但信访工作作为法院司法体制改革的主要内容之一，我们既要高度重视，又要忙而有序，从自身做起，从实事做起，使法院信访工作成为向社会各界展示我们工作卓有成效的窗口和促进法院工作发展的加速器。
全文共10839字。

一下正文：

一 、法院信访工作的范围——诉讼类信访
目前，中国社会正处在经济迅速飞速和社会体制转轨的过程中，各种社会矛盾的产生和冲突成为必然，日趋增多的各类信访活动就是其主要体现之一。自上世纪90年代中期以来不断增多的大规模群体性信访和矛盾激烈的个体信访，引发了持续上升的“信访洪峰”，成了影响社会稳定的重要因素，也使我国的信访工作和信访制度再次成为各方关注的焦点。
纵观近几年来的信访情况，其最显著的特点是呈现倒金字塔形的增长趋势。这种特点主要表现在四个方面：数量逐渐增多，类型趋向多样，规模日益扩大，层次越来越高。 数量逐渐增多可从历年的信访接待数字反映出来； 类型趋向多样表现在涉法信访、涉拆迁信访、涉土地承包信访、涉土地补偿信访、涉农税信访等等，已经从以前的相对比较单一发展到涉及到社会生活的各领域；规模日益扩大表现在以前的信访主要是信访人个人的匹马单枪，如今的信访大有渐成集团之势，几人、十几人、几十人；层次越来越高表现在赴省进京的数量在不断的增加，赴市、县上访更是司空见惯，并且由于上访人员的增加，已经影响到国家“两会”的顺利召开和一些国家机关的正常办公秩序。
中国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访；求决类信访和诉讼类信访。 参与类信访主要是指对各级人大及其常委会、人民政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现，是改革开放以来中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和政治体制改革的结果，也与中国公民有了更多的权利意识和言论民主分不开。 求决类信访目前在各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到房屋拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤气的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾，都会找政府信访部门，以求解决。
诉讼类信访（也称涉法信访）是目前中国最让人叹为观止的信访类型，是指那些已经或应当被执法机关和司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序或已审判终结的案件中，对案件处理结果有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为或不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级有关机关投诉， 或者寻求法律程序之外的请愿活动 。颇有中国特色的是，一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机，另一方面信访人的各种心态也十分耐人寻味——他们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的砝码。
二 、法院信访工作的难点——农民重复上访
以党的十四大为标志，我国开始由计划经济向市场经济过渡，农村开始进入快速变化的转型期，一些深层次矛盾逐渐突出，各种利益冲突加剧，影响稳定的因素逐渐增多。近几年来，随着农民法律意识的提高，越来越多的人们开始懂得拿起法律武器，捍卫自己的合法权利，信访也在不知不觉中成为老百姓主张权利的一个不可忽视的重要渠道，而涉法信访的比例高达40 %以上。农村的问题解决了，中国的问题就解决了一大半；农民信访问题解决了，信访问题同样也就解决了一大半。而农民涉法信访问题还有许多症结尚未解开。农民涉法信访问题说到底就是农民、农村和农业问题。近年来，农民涉法信访案件主要集中在以下方面:村组财务管理混乱；村委会换届选举不规范；税费改革政策落实不到位，负担加重；生产销售伪劣农药、化肥、种子以及其他农用物资，侵害农民利益；乡镇基层干部作风粗暴，作风不正和违法乱纪；违法执行计划生育法规和政策等。
（一） 主要特点
1、法律意识差，整体素质低。信访人员普遍文化素质较低，其中文盲或半文盲所占比例较大；而且绝大多数年龄大、收入低、经济状况差。通常缺乏基本的法律知识，尤其缺乏现代诉讼制度所要求的程序意识。他们虽然有一定的法制观念，知道通过法律途径保护自己的合法权益，但对于如何运用法律武器以及通过法律途径实现社会正义和个人的合法权益的具体条件认识模糊，从而导致其上访行为脱离理性轨道。
2、上访时间长、次数多，有的上访已成习性，并有我行我素、长期缠诉倾向。上访时间长、次数多是最突出、最典型的表现。这些人长期上访缠诉，有的上访达几年、十几年甚至几十年。有的人抛家舍业，不达目的誓不罢休；有的以乞讨或捡破烂为生，在法院周围安营扎寨或露宿街头；还有的专门串联其他上访人员并向他们传授上访“经验”，实际上已经成为职业上访者。如利津县北宋镇四图村赵某以“诉讼大王”、“上访老户”、“学法守法用法公民”自居，自1995年以来，向法院提起各类诉讼10余件。在此期间不断向县委政法委、信访局、市中院、省高院等部门上访，将诉讼上访作为一种乐趣和嗜好，深陷其中不能自拔。
3、多数上访者情绪激烈、言行偏激、举动异常，违法行为时有发生。有些人为达到个人目的，以各种手段对法院施加压力。他们串联、聚集，拉横幅、穿状衣，下跪、哭诉，静坐、示威，围堵法院和其他国家机关大门，拦截领导干部车辆，围攻法院工作人员，严重干扰了人民法院和其他国家机关的工作秩序，影响社会稳定。有的以自杀、自焚、跳楼、爆炸等相威胁，也有的谩骂、攻击甚至伤害接访人员。这些人虽经各级各部门耐心地反复做工作，但仍屡访不止，成为一大社会问题。他们耗费了接待人员大量的时间和精力，使正常信访工作受到很大干扰。
4、产生重复上访的案件类型比较集中，大多集中在与群众切身利益关系密切的民事案件，如当事人不服宅基地纠纷、劳动争议、医疗事故、损害赔偿等民事裁判而提出再审申请的案件。部分产生重复上访的刑事案件是贪污、受贿等职务型经济犯罪案件和涉及人身伤害的案件，其中多数是针对事实认定和证据运用提出申诉的案件。
（二） 原因分析
1、法律知识的欠缺是农民重复上访形成的根本因素。 我国进行普法教育以来，公民的法律意识和水平虽有不同程度的进步，但存在着参差不齐等问题，一部分案件当事人既无法律知识，又不咨询专门法律人员，仅凭个人感觉进行诉讼，结果造成败诉的不利后果，其中个别当事人在败诉后不从自己身上找原因，而是主观臆断司法人员徇私枉法，不停地进行重复上访、上访。并且很多群众对司法机关处理程序、方式和结果的片面认识，是造成重复上访案件发生和增多的又一原因。 司法不公现象总是个别的，许多案件的审查处理结果总是正确合理的，但由于群众缺乏具体法律知识以及对案件处理结果的过高要求或者片面认识，不可避免地把许多原本正确的案件当成错案，甚至想当然的将这种情形归结为执法人员的徇私舞弊、贪赃枉法所致，而且不考虑具体情况（如对生效的判决已批转执行但因客观情况确实无法执行而仍上诉反映法院不予执行等）、不问处理方式的阶段性（如在上诉期限即行上访要求处理等），稍不如愿就走向上访这条路。
2、风险意识差、无证据意识是重复上访形成的次要原因。 申诉人在诉讼过程中，无风险意识，滥用诉权，仅凭自己对案件的认识，不考虑自己和对方证据情况，而以群众评理模式进行盲目的诉讼，加之个别职业道德较低的律师为收取高额代理费，不对当事人进行风险提示，造成部分当事人盲目行使诉权，不仅造成败诉后果，而且需承担巨额诉讼费用，败诉后进行反复申诉和上访。如被拆迁人董某，因其一80平方米的房屋拆迁问题，按照其本人计算，房管部门应补偿其拆迁补助款1000余万元，借3万元作诉讼费进行起诉，要求房管部门进行巨额拆迁补助赔偿，不但诉讼请求得不到法庭支持，且承担巨额的诉讼费用，败诉后反复重复上访。
3、司法机关的裁决、处理不公正，司法权威下降是涉法信访的另一主要原因。由于体制等方面的原因，我国司法应有的权威性目前尚不具备。当前社会和公众对司法机关的期望值过高，而由于司法体制的制约，以及当前公民、法人和其他社会组织的社会诚信意识尚未普遍形成，当社会和公众的诉求通过诉讼未获满足时，便失去对司法的信赖，转而寻求法外途径。目前我国司法裁判大部分是正确的，但是由于主客观的原因，仍然有相当一部分的错案、冤案，在实体上和程序上都存在不少的问题，这是不容否认和回避的。对司法机关而言，一件错案在所办案件中的比例可能很小，但对具体的当事人来说就是百分之百。他必然要通过各种途径进行反映。因案件久拖不决、裁判错误而形成的涉法上访比重较高。司法公信力下降也是导致涉法信访的重要原因。有的农民不相信法院的判决是正确的、公正的，不相信司法机关在地位反差较大的当事人之间能做出公正裁决，对司法机关存有不信任心理，认为法院裁判不公、偏袒对方，把司法机关和信访部门接待人员的解释当作“官官相护”的借口， 在没有任何证据的情况下仅凭主观猜测而不断纠缠。这类当事人在涉法上访中也有相当比例。
4、程序瑕疵，法律文书质量差是形成重复上访的一个诱因。法院审判活动中，因法院人员少，案件多等因素，在案件开庭审理中，不重视审判程序，经常出现案件承办人一人审理，合议庭的其他成员中途退庭或者根本不到庭，虽然判决认定事实和适用法律上没有错误，但败诉一方当事人利用审判程序上的瑕疵，到处上访，要求对案件抗诉再审。部分申诉人抓住个别判决文书质量差的弱点，以文书中出现病句或错字等问题而反复申诉。
5、涉法信访的低实效状况是农民重复涉法信访的重要原因。在当前社会经济转型时期，各种利益冲突和社会矛盾增多，现有的信访工作格局正面临严峻的挑战，体制“瓶颈”正成为信访工作的主要障碍。第一，各级信访机构规格不统一，名称繁多，职能交错，缺乏内在的沟通和协调，信访效率低下。全国尚未建立起统一、有效的信访工作体系，具体工作无规矩可循，处理信访事项的随意性大，信访地位遭到相当程度的“矮化”。第二，大部分信访事项“有头无尾”，不了了之。有人形象地将信访立案比喻为彩票中彩。第三，信访工作人员是流动性大，不能适应信访工作需要。少数信访部门同志的责任心不强，作风漂浮，对群众涉法信访怀有抵触情绪，甚至认为上访人员是无理取闹， “不老实”、“爱闹事”，对群众递交或邮寄过来的信访材料，也常常是简单地附上便函、盖上公章一转了之，使信访部门成为只起材料转递功能的“邮局”，致使一些本可以及时处理的涉法信访案件转化成了疑难案件。
6、农村基层政府组织处理农民涉法信访问题的粗暴方式从反面增强了当事人誓不罢休的决心。据统计，当前信访案件中，80 %以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的，80 %以上是基层应该也可以解决的问题 。但是对于基层政府组织可以大有作为的涉法信访工作， 一些地方不是积极解决问题，反而把主要精力放在“围追堵截”上，结果堵不胜堵、截不胜截。上访农民为了对付各级政府的“围追堵截”，多采取半夜三三两两出村，然后以组或村为单位联合行动，集中包车，半夜出发赴省、赴京的办法。这种情况具有经常性，大大削弱了政府对社会的整合能力，影响了社会稳定。
三 法院信访工作体制的改革——践行司法为民
随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的逐步完善，社会关系变化，利益格局调整，一些深层次的社会矛盾不断显现，各种热点问题不断反映到审判实践中来。人民法院应当切实处理好群众普遍关注和社会反映强烈的各类司法问题，践行司法为民，进一步增强做好新时期法院信访工作的使命感。
处理人民群众来信来访、复查当事人申诉案件、对确有错误的案件进行再审立案，是密切联系人民法院与人民群众和社会各界的联系，解决群众实际问题，化解人民内部矛盾的重要司法工作，它不仅关系到审判工作全局，直接关系到人民法院在人民群众中的形象，更直接关系到人民法院能否实践“三个代表”重要思想。
（一） 些值得借鉴的实践改革措施
1、洛阳某法院建立了“信访稳定巡回法庭”。“信访稳定巡回法庭”由监察室、审判监督庭负责人和各审判庭庭长、副庭长组成，其职能包括：一、处理涉法上访案事件的复查、审理和息诉停访工作。二、及时召开由案件当事人和承办法官参加的听证会。三、让纪检监察部门及时介入。
　　“信访稳定巡回法庭”有着独特的工作方法。其对信访案事件实行流程化管理，做到“三定五个一”，即定人员，定标准，定审理期限，交办案件突出一个“快”字，查处案件明确一个“实”字，结案归档体现一个“严”字，卷宗管理做到一个“细”字，处理信访注重一个“效”字。对重大、疑难、复杂的信访案件，要求院领导亲自接访，亲自落实。凡涉及信访的全院干警，必须积极配合该庭工作，发现有推诿扯皮者，不管职务高低，坚决严肃处理，追究相关责任。
2、湖北省竹山县人民法院不服生效裁判而上访的，由作出生效判决的承办人，审判长或庭长负责接待处理。 过去，由立案庭“一揽子”承接信访接待，由于接待人不是案件承办人，对相关案件具体情况不明易使接待缺乏针对性，说理不够充分，也形成了案件承办人和合议庭只判决不接访的“两张皮”怪圈。因此，竹山法院决定对该院作出的生效裁判，包括驳回申诉、申请再审通知书、决定书，当事人而不服上访的，由作出生效判决的承办人、审判长或庭长负责接待处理，对申诉无理的，负责做好服判息诉工作，直到当事人不上访、不申诉、服判息访为止；认为申诉有理的，由原合议庭写出书面报告报主管院长提交审委会讨论决定。涉及执行环节申诉上访的，由执行局负责接待处理。
同时，竹山法院还成立了以院长为组长的信访工作领导小组，建立了以院领导负责，各业务部门负责人为第一责任人的信访领导接待制度和首访接待制、包案责任制、归口办理制、责任追究制等五大制度，对因工作失职造成后果的将视情节给予年终责任制考评扣分，通报批评，责令作出书面检查，予以诫勉，纪律处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。
3、万年法院推行诉前风险提示制度。日前，江西省万年县人民法院推出诉前风险提示制度，将风险告知前移，将诉讼、执行置于“阳光”下。针对有的当事人赢了官司输了钱、对法院有不满情绪的情况，万年法院将风险告知前移，即在当事人起诉前由立案庭告之受理案件收费情况、执行过程中收费情况、诉讼中举证风险责任、执行中风险责任执行不能的法律后果以及如何退费、能否退费。诉前风险提示制度推行后，使前来起诉的当事人考虑到诉讼成本、诉讼风险、执行不能的后果，而自行决定是起诉还是通过其它合法途径解决。通过诉前风险提示制度运行，当事人缠诉现象、涉法上访的明显减少，司法权威逐渐提高。
（二）解决方案
信访这一现象，有它产生的社会土壤，既不是一天之内产生出来的，也不可能短时期内就完全消除，关键是要树立正确的信访理念，既要看到信访形势的严峻性，又要看到信访其实是对我们工作的一个促进，要变被动为主动，变不利为有利，由怕信访转变为欢迎信访，分析信访，解决信访，主动同访。
1、推进司法体制改革，提高裁判公信力。首先，从司法机关自身来讲，要努力做到司法公正，这是树立司法权威、提高裁判公信力的前提。司法的权威性依赖于司法的公正性，只有当司法是公正的，人们才能对司法产生信赖和尊重，即古人所说的“公生明，廉生威”。如果司法不公，裁判缺乏公信力，司法权威便无从谈起。因而司法工作要始终坚持以公正和效率为主题，以实现公平和正义为目的， 做到司法公正， 充分保障人民的权益， 维护社会的稳定， 司法将会更具有权威性。为此，司法不但要强调实体公正，还要强调程序合法，特别强调案件处理的公正、透明和及时，在裁判文书中强化说理性，要让当事人心口服。其次，必须落实法院的宪法地位。宪法关于法院依法独立行使审判权的规定，是人民法院地位的宪法规定。落实人民法院的宪法地位，是提高司法公信力的必要条件。因而要从体制上进一步按照依法治国的原则赋予法院必要的独立地位和权威，理顺法院同其他国家机关的关系。上级法院应尊重下级法院，下级法院必须根除依赖思想。
2、加强信访立法，提高信访实效。随着我国经济的快速发展和民主政治建设的深入人心，信访工作的指导思想、方式和内容等都有了很大的变化，虽然目前指导信访工作的法律依据是国务院去年制定的《信访条例》，但立法仍有一定的滞后性，严重地影响了信访工作的开展和实效。国家立法机关应加快信访工作的立法步伐，尽快制定出台《信访法》，对信访人主体资格、行为规范、案件处理原则、处理程序、违法制裁等进行规范，将信访工作纳入法制化、规范化轨道，保证信访工作依法有序健康进行。在信访机构的设立上，应整合信访信息资源，建立“大信访”格局。为加大对农民涉法信访问题的处理力度，可以增加信访机构的编制， 挑选具有一定法律素养、熟悉农村工作、有耐心的人员从事此项工作。
3、加快规范步伐，健全信访机制。
（1）把信访工作作为重要事项来抓。分析法院信访工作面临的形势和任务，提高认识，统一思想，在坚持依法处理信访工作这个前提下，增强政治意识、大局意识和责任意识，改进工作作风，强化信访工作责任制，坚持“一把手负总责，主管院长具体抓，审监庭庭长直接负责”的原则，落实信访工作的管理责任制。同时，将信访工作纳入各级法院党组的重要议事日程，研究解决重大的信访问题，定期分析信访工作形势，切实做好新形势下的信访工作。
一是完善信访接待网络。形成“一把手”负总责，主管院长具体抓，分管院长协助抓，涉案庭室密切配合，审监庭统一管理的信访接待新格局。做到有访必接，接访必处、处访必果的效果。围绕信访接待工作的特点，逐步完善以院长接待日为龙头的信访接待网络。除此之外，对群众来访要求领导接见凡属合理的，院领导均亲自接待，接待时真诚相待，生人熟人一视同仁，使有理、无理的信访都能及时公正妥善处理。
二是落实信访责任制。把信访工作落实到法院干警的岗位责任中，形成以院长领导、审监庭为调控中心，以纪检监察和各审判庭广泛参与的、紧密联系其他信访部门的立体信访网络，做到一级抓一级，层层抓落实。对上级交办的涉法信访案件，实行院领导成员包案制，责任到人，一包到底。各庭室还应设立专、兼职信访员接待和处理群众来信来访，及时报告上级交办的案件的办理情况。
（2）建立完善农民涉法信访预防、快速反应及反馈等长效机制。首先，要建立预防控制机制，防患于未然，将涉农案件中的矛盾化解在萌芽阶段。司法机关、办案人员以及信访部门要善于从农村发生的各种执法活动、刑事申诉案件、民事纠纷案件和信访举报中，发现影响稳定农村社会的不安定因素，将有关信息汇总分析，有重点地排查调处，变被动为主动，实现信访工作关口前移，将矛盾纠纷就地及时调处化解。第二，要建立快速反应处置机制。一旦发生农民涉法集体信访、群体性突发事件，信访机构人员和相关司法机关要在第一时间赶到现场，采取相应的措施，妥善进行处理，坚持耐心说服、积极疏导的理念， 防止矛盾激化。第三，完善信息反馈机制。各级信访机构应将农民涉法信访案件定期或不定期予以通报， 便于各部门把握上访动向，研究部署工作。各级司法机关要实行重点案件判后回访制度，对涉法信访可能存在的涉农案件，承办法院应当在案件宣判后及时回访当事人，进一步释明裁判理由，做好当事人的息诉服判工作。
当前我县矿产资源管理的现状、存在问题及对策

蔡仕强 黄国雄


　　矿产资源属于不可再生的自然资源，是人类生存、社会发展与文明进步不可缺少的重要物质基础。矿产资源管理问题一直是群众反映强烈、社会各界关注的焦点问题，也是关乎国计民生的问题。如何合理利用和保护我县的矿产资源，加强全县的能源保护和生态环境治理，实现“绿色崛起”，造福子孙后代，是摆在矿产资源管理者面前的一项重要课题。但是，由于我县地广人多、经济落后，给矿产资源管理工作带来诸多困难，甚至引发一些渎职犯罪。为此，我院专门组织人力结合办案实际到部分乡镇、单位深入调研，详细了解我县矿产资源管理现状，认真分析存在问题，提出建议，以期对我县矿产资源管理工作有所帮助、有所促进。

一、我县矿产资源开发利用现状

　　我县地处粤东地区，居韩江上游，矿产资源相对丰富，已发现的矿种有53种，分布于全县各乡镇。主要矿种有煤矿、水泥用灰岩矿、高岭土、钨矿、钼矿、锡矿、稀土矿、莹石矿、建筑用花岗石、矿泉水、地热水等。我县现有持证开采矿山企业38家和铁矿、钼矿、铅锌矿、瓷土矿等勘查项目16个。有证开采的矿种主要为钼矿（华城）及非金属矿产（如高岭土、建筑用花岗石、地热水、矿泉水等），其中持证开采矿山企业有采石场18家、矿泉水1家、钾长石矿2家、地热水1家、萤石矿1家、瓷土矿13家和石灰石矿2家。无证非法开采的矿场有36个，主要分布在安流、棉洋、周江等镇。经过近几年的大力整治，我县矿业秩序有了很大的好转。但是，因为管理机构和体制改革滞后，地方性配套的政策法规尚未健全，矿产开发过程中出现的违法行为往往得不到及时制止和纠正，甚至一些非法矿点“死灰复燃”的现象时有发生。自2005年以来，全县关闭非法采矿点83处。公安机关查处相关责任人38人，其中刑事拘留20人，治安拘留10人。我院反渎职侵权部门共立查危害能源资源和生态环境渎职犯罪6人。立查的案件涉及土地、林业、乡镇一级政府和基层一线执法部门等。而且犯罪造成的危害后果触目惊心，有的造成人员伤亡，有的造成比较大的经济损失和无法弥补的能源、生态环境破坏，广大人民群众反映十分强烈。从中可见，我县矿产资源管理工作还面临诸多问题，实现“绿色崛起”任重道远。

二、我县矿产资源管理存在的主要问题

　　从我院近年来办理渎职类案件的情况及近段时间对有关乡镇的调查情况来看，我县有关职能部门及基层政府对辖区内的矿产资源管理存在如下几个主要问题：

1、技术落后，开采无序。矿山开采由于技术力量不足，设备短缺，再加上利益的驱动，一些地方的私营矿山只追求眼前利益，对上级的政策法规阳奉阴违，我行我素。采富弃贫、乱采滥挖、破坏资源的现象十分严重。全县38家矿产企业中，无大型、中型矿山，均为小型矿山，大部分小型矿山生产技术和工艺水平落后，一般只出售原矿，部分只生产半成品，经济效益差，环境污染问题较多。

2、法规不全，操作困难。修改后的《矿产资源法》虽对资源保护和合理利用作了一些原则性的规定，但操作中基层执法、监督存在众多困难和问题，其他的法律、法规中虽有一些规定，但相对比较零散，缺乏系统性。尤其是一些要计算损失结果的很难把握，如今年初，群众举报郭田镇坪上村北山嶂有人无证开采瓷土。经初查, 该镇林业站站长张某某、国土资源所所长古某某因涉嫌玩忽职守被我院查处。但在如何选用立案标准的问题碰到难题，以矿产资源损失为标准，按规定，违法数额的确定要由省级单位组织并由省国土资源厅认定，程序繁琐，成本高、时间长，贻误战机，容易造成案件流产。以造成恶劣社会影响为标准，则法律效果不佳。最后只能以植被损失为标准，追究犯罪嫌疑人的责任。

3、利益驱动，屡禁不止。打击非法采矿和监管矿山安全等工作，需要大量的人力、物力等，但有的相关职能部门只有编制，没有人员，有的甚至既无编制又无人员，巧妇难为无米之炊，这势必影响此类工作的有效进行。个别矿点表现在你整我停，明停暗开。国土资源部门人手不足，难以及时发现，带来查处难度大。在利益驱动下，个别村干部甚至直接或间接参与，形成地方保护主义。如安流镇现有非法开采稀土矿6个、石场5个，棉洋镇现有非法开采的稀土矿17个，其中很多都是经过村干部默许或参与的。

4、监督不力，出现渎职现象。个别乡镇一级政府和基层一线执法部门不认真履行监管职责，未能做到开发前、开发中和开发后的全过程监督，马虎应付，玩忽职守，敷衍塞责。如我院查处的李某某和廖某某玩忽职守罪案。2005年4月22日，本县棉洋镇桥江绿水村吴兴抄钾长石场发生塌方，致死1人。此钾长石场自2004年10月无证开采以来，棉洋镇分管国土资源的党委委员廖某某虽然先后二次对该石场发出过责令停止通知书，但措施不到位。廖某某将此情况向镇长李某某汇报后，该镇政府并没有采取其他措施或向上级有关部门汇报，以致发生了4.22事故。

三、我县矿产资源管理存在问题的主要原因

1、个别单位“一把手”重视不够

　　个别单位主要领导，由于平时不注意学习有关法律法规，法律意识、大局意识差，对保护能源资源和生态环境的重要性认识不够。错误认为非法采矿无关大局，甚至认为上级都是和单位副职或部门负责人签订相关责任书，而不是和自己签的，出了问题也不会追究到自己头上，所以往往只是在会上空喊口号，做做样子，没有亲力亲为、拿出行动。由于个别单位“一把手”对保护能源资源和生态环境的不重视，往往会给一般干部、村干部和广大群众造成错觉，认为打击于否，无伤大雅，以致消极对待，应付了事。

2、部门之间协调不够，导致打击效果不佳
　　
　　对非法采矿行为，由于条件所限，相关部门只能采取摧毁查扣采掘设备，强行拆除厂房、毁坏采矿现场等手段来制止非法采矿行为，由于矿产物利润高，对于采矿者来说，这只是痛皮不痛骨，其采用“你走我采，你来我走等“游击”战术来对付有关执法行动，所以此类整治行动只是治标不治本，往往很难奏效，制而不止，形成了“私采、取缔，又私采、又取缔”的恶性循环链。究其原因，就是行政执法部门、基层党委政府和司法部门等单位之间的协调不够，没有形成很好的打击合力。如按规定，办理审批开采矿产资源、年审等手续无需镇政府盖印，有关部门又没有将有关审批通过的文件或通知书面告知辖区政府，致使当地基层政府无法掌握有些开采的企业或个人是否合法开采，只能是私下了解或询问有关部门，不能及时打击和监管非法开采矿产资源的行为，也不能及时有效地对有证（合法）开采矿产资源的企业的安全生产情况进行督促和检查。

3、管理措施不到位，流于形式

　　不管是非法矿山还是合法矿山，大多处于交通不便，人迹罕至的深山老林之中，面对少则几公里，多则十几公里的崎岖山路，有的工作人员平添了对工作的畏难、畏苦等情绪，疏于管理，疏于监督。有的担心“出事”后要负责任，便从检查巡查记录上做“文章”，弄虚作假，应付上级检查。有的虽到了检查监督的地点，但只是例行性地将通知制止等执罚书据叫人签了名便一走了之。有的记录簿上签了名，具体行为也做了，却没有视具体情况做出好的措施来，以至于监管者前脚刚走，非法开采者接着就开。有的则因平时不注意宣传，责任不落实，措施不到位，连辖区内那里存在非法开采矿产资源的情况都不清楚，更谈不上如何来有效监管此类行为。

4、审批把关不严，缺乏科学性

　　矿产资源管理涉及多个部门，有的部门没有充分履行好自己的权力和职责。我们对全县有证矿山调查中发现，没有几个能真正做到按审批时做的方案来实施开采的：有的审批时方案不科学，缺乏可操作性，不是水土流失方案不落实，就是恢复森林植被纸上谈兵，要不就是环保未做好、矿产资源未达到开采量等；有的没有对评估的第三方的监督、资质考核等；有的对开采后的环境综合治理问题缺乏切实可行的监督，暗箱操作，当地群众毫不知情，以致环境被破坏，民生受影响，群众和开采方发生纠纷等等，给当地社会造成不稳定的因素，这些损失有些是无法弥补的。

四、我县矿产资源管理对策建议

1、提高认识，增强执政为民的观念

　　矿产资源管理部门要充分认识到非法开采行为所带来的国家资源、税收的流失和无法弥补的能源、生态环境破坏等危害性，增强依法行政、执政为民的观念，牢记群众利益无小事，切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。例如，国土资源部门在审批采矿权问题时，除严格按照有关法律法规之外，可到当地听听群众的意见、看法，了解一下开采者有无和村民签订合同或履行合同情况、开采是否会影响村民的生活水源、耕作条件等等；水利部门可到现场考察一下其水利方案是否切实可行；林业部门则可对其复绿方案能否真正实行进行监督。

2、完善和修订《矿产资源法》

　　我国于1986年颁布《矿产资源法》，1996年作了修订。该法对矿产资源保护和合理利用只作了一些原则性的规定。与之相配套的《矿产资源监督管理暂行办法》是1987年公布实施的，在诸多方面已显得难以适应形势发展的需要。为此，以《矿产资源法》的基本精神为指导，针对中国国情，从有效促进和保障国土资源行政管理部门依法行政角度出发，建立一套完善的、可行的矿产资源保护的合理利用的法规细则应尽快地提上议事日程，以推动矿产资源保护的监督管理在更大范围内和更高层次上具体实施。如建议将违法数额的确定和认定工作下放市级有关部门执行，从政策上为打击无证开采提供便利。又如“自然生态环境治理保证金”的缴纳标准，按规定市、县两级政府仅对石矿、粘土矿的标准有权制定，其他需由省级制定。然而，直至如今，省级标准还没有出台，从而导致其他矿种矿产的“自然生态环境治理保证金”无法收取，在一定程度上削弱了管理监督上的震慑力。