论物权法草案对绿地和车库权利归属制度安排的缺陷

邓光达

我国物权法草案已进入十届全国人大常委会第十二次会议审议阶段，这标志着我国法制建设日臻成熟，公民财产权益的保护力度将从制度层面得以真正提升和落实，物权法草案再次引起社会公众的强烈关注。
据媒体报道，物权法草案规定“建筑区划内的物业管理用房的所有权属于建筑物区分所有权人共有。会所、车库、绿地等的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，除建设单位等能够证明其享有所有权外，属于建筑物区分所有权人共有。”。
物权法草案设计的上述制度安排，无疑以“意思自治、契约自由”的价值理念和取向，明确了现实生活中纷争不止的住宅小区绿地、车库的权利归属，具有不可估量的积极意义。
但是，物权法草案上述制度安排中的部份内容，“车库、绿地等的归属，有约定的，按照约定”的制度设计和安排，从法律的公平、正义、合理的价值观去分析判断，存有重大的先天性缺陷，不利于社会公众整体合理利益的实现，不利营造一个和谐共处、可持续发展、止争息诉的社会环境，不利于节约社会公共事务的管理资源，将可能给社会公众行使和享有必须的、正当的、适宜的、合理的、公平的、正义的利益带来灾难性的后果，应引起立法机关和公众的高度关注。
一、物权法草案“车库、绿地等的归属，有约定的，按照约定”的制度设计和安排，将使现实生活中，不利于社会和公众整体利益的行为合法化，弊大于利，负面后果将难于控制和收拾。
1、在现实生活中，有的房地产开发商或建设单位在住宅小区的建筑物首次转让时，在房地产买卖合同中约定：住宅小区绿地的所有权或绿地的使用、占有、收益和管理的法律权利属于卖方。此时，依据物权法草案上述依约定确权的制度设计安排，住宅小区的绿地所有权或法律权益将全部归属于房地产开发商或建设单位。
物权法草案的制度安排一旦使上述现实生活中的行为成为合法的法律行为后，房地产开发商或建设单位对住宅小区的绿地享有所有权，将可能带来以下的严重后果：
（1）小区绿地将可能会变成房地产开发商或建设单位获取更大商业利益的一项稀有专有资源，小区所有的业主住户将无法正常地、合理地使用和管理与住户业主密切相关的小区绿地，不能拥有必须合理的居住环境和权利
其实，随着当今社会经济和文化的发展和进步，城市居民享有小区绿地的使用权已经成为一项必须而又合理的应有权利。但是，当房地产开发商或建设单位享有小区绿地所有权后，房地产开发商可以合法地限制或禁止小区住户使用小区绿地，可以合法地限制某类人群使用小区绿地，可以过有偿服务的方式让小区业主使用小区绿地。此时，小区业主住户安居的完整权利受到房地产开发商或建设单位商业利益的干扰，公民居住的经济成本和权利环境处于不可自控的境地，社会大众安居乐定的目标将无法实现。
（2）在小区业主不能拥有小区绿地共有权利的情况下，小区业主与房地产开发商或建设单位之间的经济利益和权利博弈，将随着市场环境的变化而不断改变，权利与利益的争诉概率加大，止争息诉目标亦无法实现，社会管理公共事务的成本将长期维持较高的成本，损害全社会的共同利益。
（3）当小区绿地为房地产开发商或建设单位所有时，其可借助强势地位，通过市场运作，以合法方式，变更小区绿地的用途，以获取更高的商业利益，或者市场对价的方式，向小区绿地使用的对象收取超额的商业垄断利益。
2、同上理，在现阶段停车位法定规划比例还处于一般水平的现实状况下，当小区法定规划的停车位被约定为房地产开发商或建设单位所有时，房地产开发商或建设单位将可能垄断这部份相对小区住户而言的稀缺物业，以高租金或高价格，向小区业主住户合法地获取高额的经济利益，直接损害小区业主住户和应有的合理利益。
物权法草案“车库、绿地等的归属，有约定的，按照约定”的制度设计和安排，未能以最优的制度安排，实现社会公共利益的最大化，对小区住户的公共利益维护缺乏力度，未能在小区业主住户和房地产开发商或建设单位利益之间取得应有平衡。
3、物权法草案对绿地、车库等依照有约定的，按约定，无约定，推定为共有的思路作制度安排的设计，致使停车位、绿地的权利归属处于专有或共有权属二可状态，物权归属并不稳定。在现实生活中，易产生较大的纷争概率，不能说是一个较好的制度设计。
4、物权法草案对绿地可按约定确定权利归属的安排，与长期以来实施的房地产法律制度不能衔接。在现有的房地产法律制度中，小区宗地号的土地使用权面积在地上建筑物建成后，依房地合一转移的法律规定，小区宗地号的全部土地面积已经分摊到计算建筑容积率的建筑物上，如果新的物权法制度安排不能与长期实施的合法、合理有效的房地产法律制度衔接，其后果将是严重的。
二、根据我国现实和未来的发展状况，应把小区绿地、法定强制规划标准内的车库等权利归属，作小区全体业主共有财产的制度安排。
物权法草案有关建筑物区分所有权的制度设计安排，借鉴了德国和我国台湾省《公寓法》等相关法律制度，但借鉴后的建筑区划内和建筑物区分所有权的制度设计安排，并没有充分吸收该法律模式中有关建筑区划内共有权制度的设计与安排，放弃该法律模式中规定的，当建筑物有固定使用方法，并属建筑物区分所有权人（即全体业主）生活利用不可缺少的共享部分，不得约定为专有的合理内涵。
据相关资料显示，我国台湾省有关停车位的权属制度安排是将法定强制规划标准要求的停车位（法定停车位）安排规定为建筑物区分所有权人共同拥有，但是，建筑物区分所有人可以通过约定，将法定停车位以对价方式约定为某一小区业主专有使用，该对价和约定受法律保护，而对超出法定强制规划标准建设的停车位，即对房地产发展商或建设单位经行政管理部门批准建设的增建停车位、奖励停车位则作专有权属的制度安排，允许增建停车位、奖励停车位在市场上自由买卖。
在小汽车快速进入我国城市居民家庭生活，将成为不可缺少的居住出行元素，居住环境日益提高的当今时代，我国物权法草案对停车位、绿地权属制度的设计安排，应以小区和建筑物最终功能为制度安排的基点、出发点，摒弃优先考虑投资利益的取向，吸收他人有关当建筑物有固定使用方法，并属建筑物区分所有权人生活利用不可缺少的共享部分，不得约定为专有这一公平、合理原则，对小区绿地、法定强制规划标准内的车库等权利归属，确立并做出为小区建筑物区分所有人的共有财产的制度安排。
三、小区绿地、法定强制规划标准内的车库等权利归属建筑区划内建筑物区分所有权人共有的制度安排，能较好地平衡各利益主体的合理利益，对社会终极的管理目标有利，对小区众多的业主住户有利，亦不损害房地产开发商或建设单位的合理利益。
当法律制度安排小区绿地和和法定停车位为小区建筑物区分所有权人共有时，房地产开发商或建设单位为实现其预期的商业利润，将会把预期的市场利润安排的小区住宅房价上，优质优价，房地产开发商或建设单位合理的商业利润并不会降低，房地产开发商和建设单位的投资动力并不会减弱。此时，对买家而言，要获得较好的居住配套环境，就要付出合理的成本，价优质优。如此的制度安排，在市场机制的作用下，将会在较好地平衡各方权利主体的合理利益。
物权法将与我们公民生活息息相关，一个良好的物权制度安排，将有利于社会经济、文化发展，有利于社会的和谐和稳定。期待良好的物权制度安排，能给我们公民的合理利益带来更好的保护。



二○○四年十月二十六日


图务院


对《国家发展改革委办公厅关于请对〈农药管理条例〉有关条款进行解释的函》的复函


（2004年7月23日国务院法制办公室文件国法秘函〔2004〕203号发布 自发布之日起施行）



国家发展和改革委办公厅：

《国家发展改革委办公厅关于请对〈农药管理条例〉有关条款进行解释的函》（发改办工业[2004]1056号）收悉。经研究，现函复如下：

一、关于农药生产企业变更生产方式是否需要重新核准的问题

《农药管理条例》第十三条规定：“开办农药生产企业（包括联营、设立分厂和非农药生产企业设立农药生产车间）应当具备下列条件，并经企业所在地的省、自治区、直辖市工业产品许可管理部门审核同意后，报国务院工业产品许可管理部门批准”，因此，条例规定的是开办农药生产企业（包括联营、设立分厂和非农药生产企业设立农药生产车间）要经有关行政主管部门批准，至于企业采取何种生产方式生产农药以及变更生产方式，均不需要有关行政主管部门重新核准。

二、关于对生产卫生用药和鼠药的企业的管理问题

《农药管理条例》第二条规定：“本条例所称农药，是指用于预防、消灭或者控制危害农业、林业的病、虫、草和其他有害生物以及有目的地调节植物、昆虫生长的化学合成或者来源于生物、其他天然物质的一种物质或者几种物质的混合物及其制剂。”“前款农药包括用于不同目的、场所的下列各类：……（五）预防、消灭或者控制蚊蝇、蜚蠊、鼠和其他有害生物的；……。”因此，卫生用药和鼠药都是《农药管理条例》调整的对象，其生产企业应当与其他农药生产企业一样，适用同样的管理条件和管理方式，不应再单独核准。



附：国家发展改革委办公厅关于请对《农药管理条例》有关条款进行解释的函

（2004年6月25日 发改办工业[2004]1056号）

国务院法制办秘书行政司：

为适应《行政许可法》的要求，目前我委正在对有关法规进行修改和完善。在对原《农药生产管理办法》（原国家经贸委2003年50号令发布）进行修改的过程中，对分装、加工、复配、原药等不同生产方式的农药生产企业变更生产方式是否需要重新核准存在不同的理解。《农药管理条例》（以下简称《条例》）第十三条规定：“开办农药生产企业（包括联营、设立分厂和非农药生产企业设立农药生产车间）”中仅仅说明对“联营、设立分厂和非农药生产企业设立农药生产车间”需要重新核准，而对“分装、加工、复配、原药等不同生产方式的农药生产企业”变更生产方式是否需要重新核准，《条例》第十三条并没有明确规定。

7月1日以后，我们将按照《行政许可法》的要求，实施依法行政。为更好地做到执法有依，特请你办对《条例》第十三条规定：“开办农药生产企业（包括联营、设立分厂和非农药生产企业设立农药生产车间）”做出进一步的解释说明。

另外，在我们多年的核准工作中（从原化工部到原国家经贸委），对卫生用药、鼠药这两种特殊的农药产品生产企业给予单独核准，其原因是为了加强对卫生用药特别是鼠药的管理。鼠药生产企业是一种特殊的农药生产企业，为进一步加强鼠药生产管理，整顿鼠药生产经营秩序，国务院领导曾经多次批示要加大对非法制售剧毒鼠药的打击力度，加强合法鼠药生产企业的管理，现有鼠药生产企业不得超范围生产和经营。因此，为了加强对卫生用药特别是鼠药的管理，对卫生用药、鼠药这两种特殊的农药产品生产企业给予单独核准是否符合《农药管理条例》的要求，也请国务院法制办一并给予明确。