天津市人民政府


天津市城市基础设施投资建设开发企业发展和风险防控规定

津政令第 21 号


　　《天津市城市基础设施投资建设开发企业发展和风险防控规
定》已于2009年8月18日经市人民政府第34次常务会议通过，现
予以公布，自2009年11月1日起施行。
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　市长　黄兴国
　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年九月十六日


　　　　　　 天津市城市基础设施投资建设开发
　　　　　　　　 企业发展和风险防控规定　　　


　　　　　　　　　　　第一章　总则
　　第一条　为了规范本市城市基础设施投资建设开发企业行为，

防范和控制企业风险，提高投融资能力和建设开发能力，根据
《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》

和《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）等

有关法律法规和政策的规定，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条 本市行政区域内主要从事城市基础设施投资建设开
发的企业（以下简称城投企业）适用本规定。
　　前款所称城投企业主要包括：土地整理公司（中心）、投资
公司、建设开发公司、项目管理公司和各经济功能区基础设施投
资建设开发公司。
　　第三条 政府向城投企业出资的主要来源是政府用于城市基
础设施投资建设开发的预算支出、行政性收费、土地出让金和其
他现金、实物。
　　城投企业注册资本金可以一次增资，分3年缴付到位。
　　城投企业经批准可以作出债权人债权转股权等有利于稳健发
展和风险防控的出资安排。
　　第四条　城投企业从事城市基础设施投资应当依法经营、突
出主业、合理融资、自求平衡，有效防范和控制企业风险，实现
国有资产保值增值，促进企业可持续发展。
　　城投企业应当增加现金流和净收益，提高间接融资能力，努
力发展直接融资，争取公司发行上市。
　　第五条　市和区县人民政府、各经济功能区管理委员会应当
加强对城投企业发展和风险防控工作的领导，根据城市基础设施
投资需要，对企业实收资本金、资产负债率、年收益率等资产质
量效益情况以及建设资金的"借、用、管、还"制定具体规范并监
督落实，以确保资金使用安全有效。
　　第六条　国有资产监督管理机构、城投企业主管部门及其他
出资人，对城投企业依法履行监管职责和出资人职责。
　　发展改革、财政、金融、审计、建设交通和水务等政府有关
部门应当按照各自职责，做好城投企业风险防控的监督管理工作。
　　第七条 城投企业应当接受政府及其有关部门、机构依法实
施的管理和监督，接受社会公众和新闻媒体的监督，承担社会责
任，对出资人负责。
　　
　　　　　　 第二章　企业发展和内部风险防控
　　第八条　城投企业根据政府或者出资人授权，主要从事下列
活动：
　　（一）负责城市基础设施项目的资金筹措和相关债务的清偿；
　　（二）负责对政府下达的城市基础设施建设项目投资建设的
组织实施；
　　（三）负责相关城市基础设施资产的运营及城市综合开发;
　　（四）在授权范围内的企业国有资产经营管理和保值增值；
　　（五）对所属全资或者控股子公司履行出资人职责；
　　（六）政府或者出资人授权的其他活动。
　　第九条　城投企业应当科学治理，依法运营，提高效益，防
范风险。以重大风险、重大事件和重要流程内部控制为重点，制
定涵盖各个环节的全流程控制措施，建立健全企业发展和风险防
控管理体系。
　　城投企业及其出资企业应当根据自身特点依法建立和完善内
部控制制度，并报出资人和相关监管部门备案。
　　第十条　城投企业应当依法建立和完善法人治理结构，股东
（大）会、董事会、监事会、经理层依法履行职责，形成高效运
转、有效制衡的内部监管和约束机制。
　　第十一条　城投企业应当建立外部董事、独立董事制度，外
部董事、独立董事人数应当超过董事会全部成员的半数，以保证
董事会能够在重大决策、重大风险管理等方面独立判断和决策。
　　第十二条　城投企业应当建立健全财务、会计和内部审计制
度，加强对内部资金的管理使用、投资项目效益、融资项目风险
的审计，向出资人和监管部门提供真实、完整的信息。
　　第十三条　城投企业从事下列事项应当及时上报政府、主管
部门和出资人，并依据法律、法规、规章和企业章程的规定，履
行审批手续：
　 （一） 合并、分立、改制、上市、解散、申请破产；
　 （二） 增加或者减少注册资本；
　 （三） 发行债券；
　 （四） 重大投资；
　 （五） 转让重大财产；
　 （六） 大额捐赠；
　 （七） 向金融机构贷款或者向所属基础设施企业提供担保；
　 （八） 分配利润；
　 （九） 其他应当上报的重大事项。
　　前款各项中关于重大、大额的具体标准和数额按照国家和本
市相关规定执行。
　　第十四条 市级城投企业应当经市人民政府批准设立。各区
县人民政府应当设立一家土地整理公司（中心）、一家城投（集
团）公司。各经济功能区管理委员会应当设立一家城投（集团）
公司。
　　城投企业可以设立专业二级子公司，一般不得设立三级子公
司。有特殊情况、确需设立的,应当经出资人和主管部门批准。
　　城投企业未经批准，不得向其他企业出资。
　　第十五条　城投企业应当建立反舞弊制度，防止下列行为的
出现：
　 （一）未经授权或者采取其他不法方式侵占、挪用企业资产，

牟取不当利益；
　 （二）在财务会计报告和信息披露等方面存在虚假记载、误
导性陈述或者重大遗漏；
　 （三）董事、监事、经理及其他高级管理人员滥用职权；
　 （四）相关机构或者人员串通舞弊；
　 （五）其他舞弊行为。
　　
　　　　　　　 第三章　项目计划和资金来源
　　第十六条　城投企业投资的项目按其性质可以分为：非经营
性、准经营性和经营性项目。
　　非经营性项目是指用于改善城市环境，提高城市载体功能，
项目本身无法产生经营性收入，纳入市年度建设投资计划的基础
设施项目，主要包括城市路桥、河道改造、环境治理、大型引水
工程和城市绿化等项目。
　　准经营性项目是指具有较强的公益性，同时具有一定可经营
成分，而自身收入难以平衡投入的项目，主要包括地铁、城市综
合开发等项目。
　　经营性项目是指企业根据自身可持续发展和市场的需要自行
组织经营的与城市基础设施相关的项目，包括高速公路等项目。

　　第十七条　非经营性项目建设资金主要来源于财政性资金，
实行专户管理、单独核算，不得交叉使用、挪作他用。实行政府
采购的非经营性项目，主管部门和财政部门应当按照政府采购协
议，根据项目进度按期拨付采购资金。
　　准经营性项目建设资金应当通过项目自身收入、财政补贴或
者特许经营收入维持资金平衡。由建设交通和财政部门安排资金
来源，并按照建设投资计划和特许经营协议安排拨付资金。
　　经营性项目建设资金由城投企业自行筹措，并在有关部门批
准下达的建设投资计划或者年度经营计划内组织实施。
　　非经营性、准经营性和经营性项目建设资金应当独立核算，
不得交叉使用，挪作他用。
　　第十八条　城市基础设施投资项目实行项目计划和资金预算
管理。应当逐个项目分析和履行项目审批（或者核准、备案）、
环评、土地、资本金、担保、抵押、质押和还款来源等事项，使
项目具有投资建设开发和依法运营管理的条件。
　　发展改革、建设交通、财政、国有资产监管等部门根据政府
中长期项目规划、年度建设需要、财力供给等情况进行汇总、审
核，并组织专家进行科学论证，形成下一年度基础设施投资项目
和资金预算总计划，报市和区县人民政府批准后执行。
　　第十九条　城投企业根据市和区县人民政府批准的项目计划，

编制项目年度融资计划和融资方案，报同级人民政府批准后实施。
　　第二十条　城投企业应当建立投融资平衡制度，每季度召开
投融资会议，对下一季度资金用款情况和资金来源情况进行分析，

落实融资任务，并向发展改革、财政部门和出资人报告融资计划

的执行情况。
　　城投企业应当按照有关规定进行财务管理和会计核算，向出
资人和发展改革、建设交通、财政、审计等部门报送项目年度财
务报告、单位年度财务报告和年度偿债计划落实情况报告，并依
法接受其监督。
　　
　　　　　　　　 第四章　项目建设和管理
　　第二十一条　城投企业从事城市基础设施项目投资应当依法
实行项目法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合
同管理制。
　　城投企业应当通过招投标，选择专业化的项目管理单位和施
工企业负责项目建设实施。城投企业不得转包工程项目。城投企
业不得准许中标承包单位转包工程。
　　城投企业应当通过签订合同的方式，严格控制项目投资、质
量和工期。项目投资严重超概算的，城投企业及相关责任人员应
当承担相应责任。
　　第二十二条　已建成的城市基础设施建设项目的养护管理，
应当移交给由市和区县人民政府确定的单位负责。
　　第二十三条　城市基础设施建设项目建成运行后，发展改革、

建设交通、财政、国有资产监管等有关部门应当组织有关专家和

机构，对项目质量、投资效益、环境影响以及债务偿还能力等进

行评价。
　　第二十四条　审计部门应当加强对城投企业使用财政资金的
基础设施建设项目的审计监督，对城投企业审计中发现的问题，
及时提出整改意见。
　　对重大城市基础设施项目，审计部门应当进行跟踪审计。
　　第二十五条　发展改革和财政部门应当掌握城市基础设施投
资项目资金使用情况，并会同有关部门对重大项目进行稽核检查，

实行全过程控制，防止因资金挪用导致债务风险的发生。
　　第二十六条　出资人应当加强对城投企业负责人经营业绩考
核工作，维护出资人权益，落实国有资产保值增值责任，并依据
经营业绩考核结果决定对城投企业负责人的奖惩。
　　
　　　　　　　　　　第五章　融资和偿债
　　第二十七条　城投企业应当创新投融资方式，拓宽投融资渠
道，做大资本金规模，增加现金流入。通过资本运作，盘活存量
资产，采取拟整理土地资产植入、土地出让金政府收益注资、区
域公益资产划转、资产回购、权益资本入账等方式，增加城投企
业的注册资本金，扩大企业资产规模，增强企业融资和偿债能力。
　　第二十八条　城投企业应当提高资产质量效益，防止负债率
升高和资不抵债。对资不抵债的城投企业，应当通过增加投资或
者转让股权以增资融资，处置不良资产以降低运营风险，偿还部
分债务以降低负债率，同时采取其他必要措施增资减债。
　　未经批准，政府有关部门不得为城投企业融资事项向金融机
构或者其他单位提供担保函、承诺函等信用保证。
　　未经批准，城投企业之间不得相互担保。
　　第二十九条　城投企业应当建立债务风险预警机制和突发事
件应急处理机制，根据本行业的特点,建立风险评估和控制系统，

开发和运用量化的风险管理模型,对风险进行适时、审慎评价，对

可能发生的债务风险或者突发事件，制定应急预案、明确责任人

员、规范处置程序，防控债务风险，确保突发事件得到及时妥善

处理。
　　城投企业的债务规模一般不得超过可变现资产的规模。负债
率原则上不超过70%。一旦超过规定的警戒线,城投企业应当立即
向出资人和财政部门报告,并停止举借新的债务,采取措施将监测
指标降到警戒线以下。
　　第三十条　城投企业应当严格执行资金平衡计划，按期偿还
到期的债务，并根据债务规模设立一定比例的风险准备金，作为
偿债资金。
　　第三十一条 下列资金可以作为风险准备金的主要来源：
　 （一） 城市基础设施建设项目投入使用后的收益;
　　（二）城投企业的自有资金、资产出让收入;
　 （三）经批准处置的国有资产收入;
　 （四）土地出让金政府净收益增值部分;
　 （五） 城投企业的其他收入。
　　 城投企业应当将风险准备金列入财务计划，专户核算、专
款专用，不得挤占、挪用。
　　第三十二条　财政部门应当会同城投企业出资人和有关监管
部门建立城市基础设施投资债务风险预警应急机制。科学设置债
务安全线和风险指标控制范围，按照风险等级采取相应应急措施。

具体办法按照本市相关规定执行。
　　
　　　　　　　　　　第六章　法律责任
　　第三十三条　建立城投企业投资诚信制度,对于在城市基础
设施项目申报和建设过程中提供虚假信息的，应当按照有关法律
法规的规定进行处理,并公开披露,在一定时间内限制其投资建设
开发活动。
　　第三十四条　发展改革、财政、国有资产监管等有关部门在
履行职责过程中，发现城投企业违反有关规定的，应当在各自职
责范围内，依据国家和本市有关规定作出处理；认为需要追究相
关责任人责任的，可以向责任人主管部门或者纪检监察机关提出
建议；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
　　第三十五条　行政机关违反本规定，不依法履行职责的，由
其上级机关或者监察机关责令改正；造成损失的，依法承担赔偿
责任；情节严重的，对直接负责的主管人员及直接责任人员依法
给予处分。　
　　行政机关工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由任
免机关或者监察机关依法给予处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关
依法追究刑事责任。
　　
　　　　　　　　　 　　第七章　附　则
　　第三十六条　其他政府性投资企业可以参照本规定执行。
　　第三十七条　本规定自2009年11月1日起施行。




物业管理合同是服务合同不是委托合同

刘 颜

今年8月1日，深圳市布吉镇××花园热闹非凡，入口处新物业管理公司约四十名保安员整齐列队准备进入，原管理处二十余名保安员也整齐地排列在入口两侧，围观的业主和群众近千人。在住宅局、房管办、镇政府、警署协调下，双方经过一上午的僵持，原管理处保安撤走，新管理公司接管。事情的原委要从1998年说起。
1998年10月该花园竣工，发展商成立了一家子公司进行物业管理，后该花园成立了业主委员会，双方于2001年2月18日签订了为期三年的《物业管理委托合同》，约定管理服务费多层住宅按0.60元/M2收取，带电梯的小高层1.45元/M2，商铺1.60元/M2。 按深圳市当时收费水平来讲是较低的。2002年2月28日管理处在花园内贴出通知，将管理服务费提高到多层住宅0.85元/M2，小高层2.10元/M2，商铺2.20元/M2。一石激起千层浪，业主纷纷反对。4月13日召开业主大会，罢免了业主委员会的全体成员。新的业主委员会成立后，7月份通过招标聘用了一家新的甲级资质物业管理公司。于是出现了本文前一幕。
事情并没有结束。7月18日，原物业公司就向深圳仲裁委员会提出仲裁申请，请求继续履行2001年2月18日签订的《物业管理委托合同》，支付管理费300万元。被申请人是业主委员会。本案进行了庭审，尚未裁决。双方争议的焦点就是：2001年2月18日签订的《物业管理委托合同》是服务合同，还是委托合同。
该合同虽然名称上使用了“委托”二字，内容上也包含了“委托”成分，确立了业主委员会将该花园委托给原物业公司管理的行为，但从实质上看并不是委托合同。
委托合同是《合同法》直接规定的十五种有名合同类型之一。《合同法》规定，委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。它具有以下特征：1、委托合同的标的是处理事务的行为，该行为既可以是法律行为（委托进行买卖、租赁等），也可以是具有经济意义的行为（清理财产、整理帐簿等），还可以是单纯的事实行为。2、委托合同的订立以双方当事人相互信任为基础。没有当事人双方相互信任和自愿，委托合同关系不可能建立。从而，当事人双方均享有任意终止权，可任意终止合同。这一点，使委托合同具有了区别于其它任何合同的本质特征。《合同法》第四百一十条就明确规定：“委托人或者受托人可以随时解除委托合同。”3、委托合同是典型的提供劳务合同，受托人在委托人的授权范围内为委托人办理事务，因而办理事务所需要的费用要由委托人承担。如聘请律师的《委托代理合同》。4、委托合同当事人意见表示一致时，合同即告成立，无须以物的交付或当事人的履行行为作为合同成立的要件，是诺成合同、不要式合同。5、委托合同可以有偿，也可以无偿，依法律规定或当事人之间的约定来确定。
而物业管理是指物业管理企业按照物业服务合同约定，通过对房屋及与之相配套的设备、设施和相关场地进行专业化维修、养护、管理，以及维护相关区域内环境卫生和公共秩序，为业主提供服务的活动。 物业管理的本质是“服务”，物业管理企业提供“服务”这种产品，业主或非业主使用人享受和使用“服务”，这种“服务”的形式是多样的，既包括有形的管理、修缮、服务，也包括无形的环境、气氛、形象，从而使物业发挥最大的使用和收益的功能，达到物业保值和增值的目的，改善人民群众的生活和工作环境。
物业管理产生与发展的理论基础是现代民法物权中明定的一项基本的不动产所有权形式——建筑物区分所有权，又称“区分所有”，该制度自19世纪初至20世纪中叶，已为英美法系与大陆法系的各国民事立法所普遍确立，其渊源可谓久远。它是以现代科学技术进步所带来的房地产利用、使用方式以及人们生活方式的转变为内在动力的。迄今，建筑物区分所有权制度在促使人类最大限度地利用有限的土地资源，解决人类自身的居住、生活、生产等问题上发挥了重大功用。因此，构建在这种建筑物区分所有权制度上的物业管理合同有着两大特征：第一是作为物业管理合同主体的特殊性。本文侧重从业主委员会一方分析。业主，作为房屋的所有权人，在一个物业管理区域内全体业主组成业主大会，是代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益的自治组织，业主大会才有权选聘或解聘物业管理企业。业主委员会是业主大会的执行机构，与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同。现行法律只要求业主委员会在成立后向主管部门备案，它没有资金、财产、组织机构、甚至办公场所（有的业主委员会有），无法取得法人或非法人社会团体资格，只能是“管理团体”，在法律地位上是民法通则中的“其他组织”。因此，物业管理合同的主体应该归属为“全体业主”。其次是作为物业管理合同标的和内容的特殊性。依据建筑物区分所有权理论，物业管理的实质是区分所有建筑物的管理，所管理的对象主要是区分所有建筑物，根据纵、横分割的方式不同通常有三种类型：纵割式、横割式和纵横（混合）分割式。同时，由于物业管理的特殊性，物业管理合同的标的还包括：物业管理区域内的公共秩序、环境、气氛、形象、业主作为集专有权人、共有权人、管理团体成员三重身份于一体的行为等等。因此，它与买卖合同标的有形性相区分。
由于物业管理合同的特殊性，结合二十年物业管理活动的理论与实践，本文认为物业管理合同与委托合同有如下区别：
一、 物业管理合同双方当事人不能随时随意解除合同，如果一方
要在合同期限内解除合同，必须依据合同的具体约定协商一致，或者由法院或仲裁机构裁决，特别是业主委员会一方，必须业主大会决议并取得特别授权。委托合同则由法律明文规定双方都具有随时解除合同的权利，并依据《合同法》第九十四条第（五）款：“法律规定的其他情形”的规定，将其解除合同的主张通知对方即可，无须征得对方的同意。在实践中，物业管理行业普遍认为，如果认为物业管理合同是委托合同，将给物业管理行业带来一种灾难。试想，业主委员会作为委托人只要对物业管理公司（直接的对象是“管理处”）的“信任”有所动摇，不问客观上是否有理由，可以随时、任意地行使解除权，将是什么后果？特别是现行法律规定业主委员会成员不少于5人即可，是不是可能造成少数几个人的“个人意志”极度膨胀，从而造成“权利滥用”？这样物业管理公司还有什么安全感可言？还可能对小区改造投入吗？势必造成物业管理企业短期行为。从根本上也会造成对全体业主利益得不到保障。
二、委托合同以处理委托人事务为目的。物业管理的管理服务并不是事务，
而是一种专业化、技术化的综合性有偿服务。特别是现代建筑新技术、机电等设备设施智能化、网络化的发展，物业管理向“服务集成商”的转变，作为业主、业主大会及业主委员会不可能亲自处理，或者没有能力处理。
三、《合同法》第三百九十九条明确规定“受托人应当按照委托人的指示处理委托事务。需要变更委托人指示的，应当经委托人同意。” 即受托人应对委托人尽忠实义务。第四百条和第四百零一条还规定了受托人的“亲自处理”和“报告”义务。物业管理是独立自主地开展物业管理服务活动，特别是物业管理经营化发展的趋势，企业的自主经营范围扩大，其活动不可能按照业主、业主大会及业主委员会的指示进行，业主、业主大会及业主委员会只有监督权，而没有指挥权，更不能干涉。
四、《合同法》第四百条规定“经委托人同意，受托人可以转委托。”而物业管理企业可以将物业管理区域内的专项服务业务另行委托，但不得将整项服务业务委托他人。《合同法》第四百零八条规定“委托人经受受托人同意，可以在受托人之外委托第三人处理委托事务。”同时，第四百零九条规定还可以两个以上的受托人共同处理委托事务。而一个物业管理区域的业主大会，应当委托一个物业管理企业实施物业管理。
五、受托人在委托合同范围内活动产生的法律后果概由委托人承担，受托人在办理委托事务中所得到的一切利益，包括金钱、物品、所得收益及权利等都应及时转交给委托人。而物业管理则不同，所得收益、违约责任、侵权责任都应由物业管理合同明确规定，双方当事人各自分别承担。
六、受托人以委托人的费用办理委托事务，法律规定委托人应当预付处理委托事务的费用。受托人为处理委托事务垫付的必要费用，委托人应当偿还该费用及其利息。受托人完成委托事务的，委托人应当向其支付报酬。而现在通行的物业管理一般实行酬金制和包干制两种。酬金制按物业管理成本的8~15%提取，包干制按物业管理合同由业主或使用人按月交纳固定金额的物业管理服务费，如本文案例中的收取方式。
七、委托合同可以是有偿的，也可以是无偿的，公民之间基于亲友关系建立的委托合同，或者单纯是事实行为，大多数是无偿合同；物业管理合同必须是有偿的。
从上述分析可以看出，物业管理合同与委托合同有着明显的本质差别，两者在法律性质上是有区别的。


发表于《现代物业》2002年12月（总第6期）。