近年来，信访在超越了党政机关联系群众的桥梁和窗口之地位和作用后,大有替代专门的国家机关，整合为综合的社会管理部门之势。过去的信访机构也由传达信息的办事机构不知不觉变成了解决纠纷的正式部门。由于信访涉及范围的广泛性和复杂性，使社会矛盾集中反映在信访活动中。虽然部分信访表达了社情民意，提供了有用的建议、批评和意见，起到了监督和桥梁作用。但信访在涉及社会矛盾纠纷的处理和运行中往往游离于法律之外。因此，尽管信访案件的数量居高不下，但其从根本上解决问题的作用却十分有限。
　 相比之下行政复议作为对公民、法人和社会组织的行政救济制度和行政机关内部自我纠错的一种监督制度，本应具备及时化解行政纠纷的社会作用。但法律上又不承认行政复议的裁判地位，把行政复议定性为具体行政行为、“二次行政行为”。行政机关做出改变原具体行政行为的复议决定后，如果申请人不服，行政复议机关将成为被告。所以，不少行政机关对待行政复议不是消极怠工，就是维持了事。《行政复议法》施行十多年以来，行政复议至今鲜为人知，很难达到其立法目的。
行政复议和信访一个是通过行政机关内部监督来实现对行政管理相对人的法定救济渠道；一个是党政机关联系群众的桥梁和特殊的救济方式。行政相对人或信访人的目的是揭发检举、争取利益和维护权利。行政主体的目的是稳定秩序，化解矛盾，促进公平正义。利益追求与平衡矛盾就构成了行政复议、信访救济机制的运作核心。本文仅就中国式信访和舶来品复议这个话题，来具体分析行政复议和信访救济机制的形成及现状，以期更好地发挥其社会作用。
一．几千年的文化传承下形成的信访制度
中华民族五千年文明史中，上访、信访的演绎过程与传统文化有着一脉相承的历史渊源，刻下了华夏文明的深深烙印。中国在封建帝制时期就已经存在上诉、上告的风气，古代的一般信访和越级信访多是采用陈情上书、诣阙上诉等方式。古代也有“非正常上访”，其形式有击登闻鼓喊冤、邀车驾上诉、上表等形式。最典型的是直接向皇帝喊冤，求圣上开恩，皇帝一高兴，便亲自过问或大赦天下。从历代封建王朝时期的士民上诉到当代中国的来信来访，信访有着厚重的历史背景，承继着历史的血脉，中国式信访就是一场，官和民之间永无休止的和谐旅程。
二．当代中国式信访具有良好的社会基础
中国特色形式的信访，一般来讲始于中华人民共和国政务院（即后来的国务院）1951年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。拨乱反正时期的1979年1月到1982年2月，即“十一届三中全会”后，信访迅速从国家政治生活中的边缘走到了中心位置。2005年5月1日起施行的新《信访条例》更是使信访活动由反映情况的渠道变成解决纠纷的枢纽。并且总揽了几乎所有解决纠纷的权力。
信访作为一种具有中国特色的反映问题、解决纠纷的群众工作模式，也有人称之为中国式人权救济机制。新中国建立之初，为了继续发扬中国共产党联系群众的优良传统，集中群众的力量和智慧，解决建国初期出现的问题，毛泽东主席在1951年5月16日，就信访问题对中共中央办公厅的批示中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件”。同年 6月7日，政务院颁又作出《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。该“决定”要求：“各级人民政府应当密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。”至此，中国式信访制度初步形成。
1957年11月19日，在第一次全国信访会议讨论修改的基础上，，周恩来总理签发了信访发展史上第二部重要的法令《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，使信访制度得到了进一步的完善。文化大革命中，国家机关被革命委员会所取代，毛主席接见红卫兵、大串联和全国性大规模武斗便是这一时期信访的一种特色形式。原有的信访机构和信访工作完全处于停滞和萧条状态。文化大革命之后，特别是拨乱反正后，面对文革积累的大量冤假错案和成千上万的上访人员，1979年9月，中共中央、国务院机关成立了中央机关处理上访问题领导小组，抽调了千名干部组成检查组、宣传组，分赴各省、市、自治区检查落实信访工作。从中央到地方，信访工作受到了前所未有的重视，发挥了前所未有的作用。这一期间是建国以来，信访数量最多，上访人数最多，解决问题最多的阶段。1979—1982年期间，在胡耀邦主持下，文革时期以及反右派运动中被扩大化的冤假错案得到了平反纠正。国家领导人包括刘少奇、贺龙、彭德怀、陶铸等人得到平反昭雪。其中为右派分子平反，也是一个很大数量的人群。由于受到“极左”思想的干扰，过去曾经错误地把一些人划分为“地、富、反、右、坏”分子，把他们的子女也地、富、反、右、坏，在政治运动中遭到迫害。在胡耀邦主持下，开始推翻“极左”形成的一切冤案，使千百万含冤负屈的人重见天日，恢复工作，恢复了正常人的生活。在具体平反冤假错案方式上，主要通过有计划、有步骤的自上而下的救济和群众上访信访相结合的形式获得救济。鉴于绝大多数人是因政治迫害而非司法迫害而丧失权利。因此，那个时期的信访只需取缔政治迫害的歧视身份，则相应的人身权利和民主权利便可得以恢复。例如，对1976年天安门广场事件的整体平反和中共中央关于全部摘掉右派分子帽子的决定。批处理式的平反冤假错案使一大批知识分子彻底解脱了政治束缚，极大地激发了他们的工作热情，提高了中国在人权问题上的国际地位。
总体说来，建国以来的半个世纪信访工作的基本状况是在边实践、边探索、边总结中发展前进。1995年10月28日，国务院颁布了建国以来第一部严格意义上的信访行政法规——《信访条例》，确立了“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责”的基本办理机制，并明确要求各行政机关负责人应当阅批重要来信，接待重要来访。2005年1月10日国务院又以431号令发布了新《信访条例》使信访工作向规范化方面完善和发展，进一步密切了党群干群关系，巩固了党执政的群众基础，发挥了应有的作用。
20世纪90年代后，随着产业工人下岗，征地农民失地，社会保障制度的建立等改革的深入，在社会转型中引发的深层次矛盾不断增多，人们的权利意识和维权行动不断高涨的背景下，信访机制得到了大量的运用。这一时期信访的一个突出特点就是在“人要回去，事要解决（解决合理诉求），不激化矛盾和稳定压到一切”的口号下，整合维稳、综治、公安、目标考核、所有政府部门和工青妇及各种社团、公益企事业单位、街道、乡村开始了大信访工作模式。有的地方为了建立大信访工作格局，大势兴建群众信访接待服务中心、绿色邮政、视频接访、网上信访、市长专线等平台，投入数百万元，对原群众来访接待中心进行改造扩建，重新组建了群众信访接待服务中心，添置了身份识别机、分号机、复印机、电子显示屏、电脑等现代化办公设备。架设了市、县、乡三级网络视频系统，完善了与上级信访部门的信息联网和网上信访投诉平台。将信访工作经费全额纳入财政预算。同时，设立信访救助专项资金，每年由财政、民政、工会等部门筹资上百万元，专门用于解决特殊疑难信访问题。几乎所有政府机构都实行了领导到信访局轮流值班制度、领导干部下访工作日制度、集中处理群体性事件联席会议制度、大调解制度。推出了做好信访人的思想政治工作；帮助群众消除误解，解决合理诉求；应对突发性事件等举措。形成了以信访局（群工局）为枢纽，各相关部门整体联动、紧密协作的大信访工作机制。
在这种“大炼钢铁”、“大跃进”、“大规模群众运动”式的大信访背景下，党政机关耗费大量人力财力不说，愈演愈烈的大规模集体访、越级访、进京访，严重干扰了正常的信访工作秩序，影响了上级领导机关的工作安排，增加了信访问题的处理环节，加大了信访部门的工作量，降低了信访问题的处理效率。集体赴京上访和上访过激行为还会损坏党和政府的声誉，危害社会的和谐稳定，破坏安定团结的大好局面，带来相当严重的负面影响。针对这些问题周永康指出，要认真贯彻胡锦涛总书记在党的十七届五中全会上关于做好新形势下群众工作的重要讲话精神，要加强和改进新形势下群众工作，坚持科学民主依法决策，从源头上预防信访问题，在实际工作中要坚持统揽不包揽，重点在加强领导、整合资源、发挥职能部门作用上下功夫。此后，许多地方信访总量开始下降、信访问题逐渐减少。
通过对中国式信访的由来、发展和现状回顾，我们不难发现当信访作为党和政府联系群众的桥梁和监督手段时，因其具有良好的社会基础，确实发挥过历史性的巨大作用。但是，信访一旦越俎代庖，作为解决社会矛盾纠纷的枢纽时，则捉襟见肘，力不从心，存在严重的瓶颈问题。于是有人撰文称“中国信访模式让国人堪忧”，还有人力呈“中国信访制度的十大危害 ”和“信访—中国的法制忧思”等观点，纷纷发表改革中国式信访的见解。主要的集中为两种意见，一是废除信访制度，二是完善信访制度。应该说废除信访制度的意见过于偏激，显然不符合中国当下实际情况。而完善信访制度的具体措施，则仁者见仁智者见智。
三．运用法律手段解决信访制度的瓶颈问题
信访机构臃肿、职能交叉、权责脱节、部门分割、政出多门、效率低下、行政成本高、考核不切实际的诸多问题，表明信访解决纠纷的方式必须进行制度性改革。尤其是信访处理纠纷缺乏统一标准、解决纠纷难以落实等瓶颈问题，使得信访者盲目投诉、反复投诉、多方投诉，造成了社会资源的巨大浪费，容易引发更多潜在社会矛盾风险，以及对人治的盲目崇拜和对法制的巨大冲击，其弊端已越来越显露。
面对这一形势，有人主张还要继续加大信访部门权利，让信访部门一把手进入党委或政府领导层，通过“完善”信访制度，使之继续超脱于法律之外，承担解决纠纷的重任。而有人则认为信访存在社会公共治理的瑕疵，并列举了信访制度的种种危害，主张废除《信访条例》。
无论是加强说、完善说，还是废止说，笔者认为都没有抓住问题的关键。因为，信访制度目前涉及的解决纠纷问题，关键是主体问题。即信访作为联系群众的桥梁和对下监督的窗口时，主体是没有问题的。但是，在涉及纠纷处理时，其主体就出格了。按照新《信访条例》第十四条的规定，信访人不服行政机关及其工作人员；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的；村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。并且新《信访条例》第三十条对信访处理的规定也只是“支持、不支持和做好解释工作，督促有关机关或者单位执行”。但在实际情况下，为了解决问题信访处理却早已超出于法律规定的主体之外，通常的做法便是通知涉及信访纠纷的有关单位领导到场，当场拍板，当场表态。既没有事实和法律依据，也没有执行载体，很多解决纠纷的承诺一拖几年仍未落实。此外，新《信访条例》第十四条所包含的双轨制问题，也会使通过行政复议处理的行政纠纷再次进入信访渠道，危害法制的统一和社会的稳定。于是信访在处理纠纷时只好通过大调解，做思想工作，花钱买平安等方法，暂时缓解矛盾纠纷。这种方法立竿见影，但基层干部的频繁变动，新来的干部由于不了解情况，信访人在利益驱动下，常常再次信访，循环往复，周而复始，导致信访数量一直据高不下。因此，以信访为主体来包揽一切是不能从根本上解决实际问题的。
那么，除了信访以外，还能不能找到解决行政纠纷的其他途径呢? 回答是肯定的。其实，信访解决行政纠纷的瓶颈问题，在我国的法制构架中是可以克服的，这就是通过行政复议渠道，依法解决行政纠纷，达到方便、快捷、客观公正，相对稳定的社会效果。
四．行政复议仍属鲜为人知的领域
理论上讲，行政复议是行政机关解决行政争议；为公民、法人和其他组织提供法律救济的重要途径；是行政机关自我纠正错误的一种监督机制；是现代法治国家应有的一项法律制度。但是实践中这项制度可以说并没有被大家所接受，与路人皆知的大信访相比，行政复议仍属藏在闺中人未识的领域。
我国的行政复议制度，基本上是效仿国外行政救济制度的舶来品。虽然1950年11月政务院批准、财政部公布的《财政部设置检查机关办法》就有了相关规定，但由于众所周知的原因，实施并不理想。十一届三中全会以后，行政复议制度才有了实质性的进展，此后大多数法律、法规都有行政复议的相关规定，但较为分散，不够规范，实践中很少运用。1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布，推动了行政复议制度的进一步发展和完善。作为行政诉讼制度的配套和补充，1990年12月，国务院制定并颁布了《行政复议条例》，成为我国第一部专门规范行政复议行为的行政法规。之后的20余年间，《行政复议条例》升格为《行政复议法》并且配套制定了《行政复议法实施条例》，其社会认知度却一直很低。究其原因当然是多方面的，毋庸置疑的是行政复议是一把双刃剑，和行政诉讼一样，对复议机关而言弄不好既要当被告，被诉至公堂，还要被追究经济和行政责任。与中国人的传统观念是不相融合的。对管理相对人来说，一旦行政复议决定（行政诉讼判决）对自己不利，便失去了继续上告的借口，当然没有走信访来得游刃有余，恣意自在。虽然行政复议作为解决行政争议的法律制度在我国已经实行施行20多年，但与信访几千年的文化传承相比，不过是万里长征才走了第一步，其观念和意识的融合还只是刚刚开始。
五．西式行政复议制度在我国接轨并未成功
行政复议作为一项与行政诉讼相衔接的用以解决行政争议的法律制度，普遍存在于世界各国的法律体系之中，这种由行政机关“重新做出行政决定”的活动，理论上当属“行政裁判”的范畴。而行政裁判制度，最早出现在18世纪末期的法国。一般有准立法、准行政、准司法特点。美国还有独立管理机构以外的行政法官制度，专门负责处理行政争议。遵循行政法原则的行政裁判制度，显然是一种非本土的法制资源，故而称之为“西式”的行政复议制度。
国外行政复议制度是近代资产阶级民主政治的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强，有利于实现社会公平。上世纪30年代以后，凯恩斯主义开始盛行。政府为了控制和调整本国经济，以控制自由经济产生的经济危机和参与国际竞争，政府对经济的宏观管理由原来的不干预主义转向广泛地干预社会经济生活。由于政府干预经济社会活动的增加，使得行政机关与行政相对人之间的争议逐步增多。大量的行政争议案件涌向法院，又使法院无力承担。于是，各国纷纷在行政系统内部建立行政复议制度，寻求廉价、方便、快捷的解决行政争议的途径。
纵观当今世界，行政复议制度在各国并不相同。在英国行政复议称为行政裁判所，它是对行政决定的内部复审，是由作出行政行为的主体对原决定的重新评判。
　　英国和澳大利亚等英联邦成员国家的学者一般认为，行政复议具有积极和消极两方面的效果。从积极意义而言，行政复议为相对人提供了一个快速和容易进入的救济渠道。如果行政机关通过行政复议满足了申请人的合理要求，则可以及时解决行政纠纷。对于裁判所和法院来说，行政复议程序可以减少国家机器的运行成本，有利于社会的稳定。从消极方面来说，由于行政复议是在原行政机关进行，行政机关改变原来的决定并不容易。而且，由于缺乏统一的机构和评判标准，很难保证复议结果的均衡性。
美国是一个行政复议和裁判比较完备的国家。在美国，几乎所有的行政争议在诉诸法院解决之前，都必须经过行政机关的行政复议或行政裁判机构的裁决。行政复议是司法复审（行政诉讼）的前奏。“成熟”和“穷尽”是确定提起诉讼的原则。它的目的是为了防止不必要和不适时地行使司法干预。强调时机的成熟是美国现代行政法的特点。
　　“成熟”原则的基本理论是：避免过早进入司法裁决，以免法院自身卷入行政纠纷的争议之中，同时也是为了保护行政机关免受司法干预。只有在行政行为发生了事实上的影响时，才能进入司法审查。联邦最高法院还认为，如果行政行为仅是最初的或程序上的措施，对当事人还没有发生影响，那就不能予以司法复审。“穷尽”原则就是说，行政争议当事人向法院提起行政诉讼必须在“穷尽”了行政机关的所有救济之后才被允许。这在我国有点类似行政复议前置。美国学者则称之为行政救济“穷尽”原则。1978年，美国国会修改《联邦行政程序法》，正式在法律上确立了行政法官的地位，规定行政法官的职责是专门审理案件，没有文官功绩制委员会的正当理由和经过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的工资由法律规定，行政首长不得任意变更。这样，行政法官就可以独立地、不偏不倚地行使自己的裁决权。总而言之，美国行政法官制度的建立和发展是为了保证行政法官的地位逐步趋于独立化，以保障行政法官能公正办案，从而保证了美国“行政复议制度”的公正性。
　　在法国，类似行政复议的相应制度应该是法国早期的行政院裁决制度和稍后发展起来的善意救济和层级救济。
　　与英美国家不同的是，法国的行政机构享有行政裁决权。随着行政法院独立地位的增强，其审判活动演变为实际意义上的司法审查。于是，法国又建立了新的善意救济和层级救济制度。就是行政相对人，既可以向作出具体行政行为的行政机关申请救济，亦可以向其上级机关申请救济。法国行政救济有诸多优点，它与法国的行政诉讼一起，为法国公民权提供了完善的保障。对于行政机关而言，由于行政救济的存在，对于自己的错误行为有一个自我改正的机会，避免了法院的审查；对于行政法院而言，由于行政救济的存在，许多行政争端已由行政机关自我解决，减轻了法院的负担；对于公民而言，两种救济同时存在，权利的保障更加充分。
　　在日本，类似行政复议的相应制度应是行政不服申诉制度，它包括行政不服审查、行政裁判和苦情处理。日本的行政不服审查共有三种：审查请求、异议申诉、再审查请求。所谓审查请求是指当事人向处分厅以外的行政厅提出不服申诉；所谓异议申诉是指当事人向原处分厅提出的不服申诉；再审查请求是指当事人对经过审查请求做出裁决后提出的不服申诉。其中后两者是日本行政不服申诉制度的核心。日本的《行政不服审查法》以“简易迅速程序谋求对公民权益的救济”和“确保行政公正运行”为目的，它是日本现行关于行政不服申诉审查制度的基本法律，充分体现了日本行政不服申诉制度的特色。
从世界各国的行政复议制度及运行原则中不难看出，各国的行政复议都有其自身的特点，是本国政治经济体制发展的产物。而且多数国家的行政复议都可以向最初做出行政行为的机关提出。值得注意的是，几乎所有国家的复议机构都具有独立的裁判地位，这正是我国行政复议制度所缺乏的。可以说我国的行政复议只是借鉴了国外的准司法形式，恰恰舍弃了其独立裁判的内涵，寄生于政府之中，却既没有独立的行政权，也没有司法权。经过二十年的实践证明，我国的行政复议由于缺乏行政复议制度的精髓，又没有深厚的政治基础和广泛的群众基础，西式的行政复议制度与我国的国情接轨并不成功。
六．依法确定信访的最终监督地位和行政复议的二级裁判模式
通过对信访和行政复议救济机制的上述比较，我们可以归结出以下基本概念：（1）信访有着悠久的历史渊源，符合中国大众的传统思想观念，具有良好的群众基础。同时也存在对人治的盲目崇拜和对法制的巨大冲击，且效力低下，容易引发更多潜在社会矛盾风险。（2）行政复议普遍存在于世界各国的法律体系之中，是解决行政纠纷的重要途径。要稳定持续地发展宏观经济，创新社会管理方式，就应当大力加强法制建设，积极完善行政复议制度。
从信访与行政复议在解决社会矛盾纠纷中各自的作用看，信访制度不是废止的问题，而是继续加强监督作用的问题。行政复议不能只解决程序问题，而是要发挥解决行政争议的主渠道作用，应当考虑建立二级裁判模式的问题。
当然，更为重要的就是我国信访和行政复议制度在思维定式上的问题。曾几何时，在《行政复议法》立法过程中，就有关于“同体监督和异体监督”的争论。不少人认为行政复议是同体监督，自己打自己的板子不好下手，对复议制度抱怀疑态度，认为只有司法机关的外部监督才起作用。对诉讼、信访同样认为越往上面越能找到青天。普通老百姓上访是为了找青天，部分当权者热衷于大信访是为了做青天。因此，青天情结导致“不信任”思维定式的蔓延，使人们不断地丧失对法制的信任。
可以说，我国现行的信访、行政复议、行政诉讼都是建立在“不信任”的思维定式之上。这就是老百姓对行政机关的不信任、对法院的不信任、对基层信访的不信任，只信任“青天在上”。而国外的行政复议机制则是建立在“信任”的基础上，相信做出具体行政行为的行政机关能够自我纠错。因而，行政救济首先是原机关复议，其次是上级行政机关复议，最后才是司法审查。这种相信，不仅仅是复议申请人相信行政机关，也不仅仅是上级行政机关相信下级行政机关，而应当是国民包括执法者对国家法制的信任。按照“信任原则”推论，基层行政机关与终审法院的差别不应该是法律人格的差别，而只能是执法水平的差别。毫无疑问，无论从经济建设还是民主政治建设的需要出发，我国都应当摒弃“不信任”的思维定式，建立对法制的信任。
那么，怎样才能转变“不信任”思维定式呢？笔者以为，应在全党全国开展大规模的中国特色社会主义法律思想教育，真正树立对国家法律的信任。大家知道，我们党曾经由不熟悉战争到熟悉战争；由不熟悉经济建设，到熟悉经济建设。同样也一定能够由不熟悉依法管理社会事务，到熟悉依法管理社会事务。
最近，中央要求积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。解决影响社会和谐稳定的突出问题，提升社会服务管理水平，推动经济社会协调发展。
创新社会管理体制涉及到社会生活的方方面面，首要的一点就是要在党的领导下制定法律；在是党的领导下宣传贯彻法律。在党的领导下全面遵守法律。要像大信访那样在党委领导和政府主导下大规模推进法制建设。从上到下建立“信任”法制的思维定式。
大规模推进社会主义法制建设，基础性的工作便是在党委、政府的统一领导下，拉网式的限时清理历史遗留的积案。争取在二至三年内，用法律手段把过去进入信访渠道的诸如下岗工人社会保障、失地农民社会保障、征地拆迁、土地承包（转包）、企业破产兼并、军队转业人员等行政纠纷，通过政策和法律进行全面性的批处理，把那些时效、主体、管辖、定性等脱离法制轨道的问题重新梳理、归位，重建法制信任的基础。
在此基础上，建立行政复议二级裁判模式，即由作出具体行政行为的行政机关或组织作为初级行政复议单位，当事人如对初级行政复议决定不服，再向其上一级机关申请行政复议。对二级行政复议均不服还可以提起行政诉讼，通过行政诉讼后，人民法院做出的终审判决，当事人必须履行，否则应依法追究其法律责任。这样既符合宪法第四十一条和第五十一条的规定，又符合国际惯例，还能实现依法公正，相对稳定地解决行政纠纷的社会效果。


二?一一年十一月十日


参考资料：
1．旷烛，从社会公共治理的瑕疵谈信访制度的改革 2005
2．黄晨灏，中国“信访”模式 让国人堪忧《联合早报》2009
湖北省人大常委会


湖北省水路交通条例


（2012年12月3日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过）



目 录

第一章 总 则

第二章 规 划

第三章 航 道

第四章 港 口

第五章 水路运输

第六章 安全与环保

第七章 保障措施

第八章 法律责任

第九章 附 则


第一章　 总 则


第一条 为了规范水路交通活动，促进水路交通事业发展，建设武汉长江中游航运中心和综合交通运输枢纽，服务经济社会发展，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于本省行政区域内水路交通活动。

本条例所称水路交通活动，包括水路交通发展规划，航道建设、养护与保护，港口建设与经营，水路运输，水上交通安全与环境保护和其他相关管理等活动。

第三条 水路交通事业应当遵循科学规划、综合利用、生态环保、安全畅通、便民利民的原则。

第四条 县级以上人民政府应当根据本地实际，将水路交通事业纳入国民经济和社会发展规划，鼓励、引导和支持水路交通基础设施建设，促进航运、港口、产业、城市互动，形成现代综合交通运输体系。

第五条 县级以上人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的水路交通工作。

县级以上人民政府交通运输主管部门所属的港航管理、地方海事、船舶检验机构（以下统称水路交通管理机构）具体负责本行政区域内的水路交通工作，对水路交通活动依法实施监督管理。

县级以上人民政府其他有关部门和乡镇人民政府，按照各自职责，做好水路交通管理的相关工作。


第二章　规 划


第六条 省人民政府应当科学规划和统筹建设资源高度集聚、服务功能齐全、市场环境优良、现代物流便捷高效的水路交通体系，形成通江达海、辐射中西部、面向全国的武汉长江中游航运中心。

第七条 水路交通发展规划应当根据国民经济和社会发展的需要，按照适度超前、功能完善、产业联动、协调推进的原则编制。

水路交通发展规划应当符合综合交通发展规划，与城乡规划、土地利用总体规划、区域发展规划、江河流域规划、湖泊保护规划、防洪规划等相互衔接、协调。

水路交通发展规划包括航道规划、港口规划和航运规划等。

经依法批准的水路交通发展规划是水路交通建设的依据，未经法定程序不得修改。

第八条　全省地方航道规划由省交通运输主管部门依法组织编制，报省人民政府批准后公布实施，并报国务院交通运输主管部门备案。

列入国家高等级航道网的长江、汉江、江汉运河等航道的规划按照国家规定编制、审批。

具备开发通航条件和已通航的河流、湖泊、水库、人工运河应当编制航道规划。

第九条 港口规划包括港口布局规划、港口总体规划。

港口规划应当按照《中华人民共和国港口法》及其有关规定组织编制、审批和公布实施。

编制港区控制性详细规划，应当优化港区水域、陆域总体布局，统筹安排港区内铁路、公路、航空、管道等集疏运，以及给排水、供电、通信、安全监督、口岸管理、环境保护等设施。

县级以上人民政府及其相关部门应当按照港口规划，建设布局合理、层次分明、便捷高效、环境友好的现代化港口体系。

第十条 省人民政府应当组织相关部门对本省岸线资源使用情况进行普查、登记、清理。

省交通运输主管部门应当会同发展改革、国土资源等相关部门结合普查情况，依据港口布局规划、港口总体规划，编制全省港口岸线利用规划，报省人民政府批准后公布实施。

全省港口岸线利用规划应当明确港口岸线范围的具体界线，对与港口岸线相连的陆域应当留足港口建设用地。

第十一条 县级以上人民政府应当依据水路交通发展规划，统筹港口物流、仓储和临港工业布局，科学规划物流园区、保税港区，拓展港口配送、加工、商贸、金融、保险、电子口岸、船舶贸易、航运交易等现代综合服务功能，发展港口综合运输枢纽。


第三章　航 道


第十二条 省人民政府应当推进航道体系建设，构建武汉长江中游航运中心水运大通道，加强与国务院交通运输主管部门等相关部委的合作共建，加快长江中游深水航道建设，满足万吨级船队常年通行长江中游的需要。

县级以上人民政府及其交通运输主管部门应当加快汉江、江汉运河、清江及其他重要支流、大型湖泊水库等航道的建设、养护，形成区域成网、干支相联、江海直达的航道体系。

第十三条 航道是社会公益性基础设施。航道建设、养护资金以政府投入为主，鼓励多种方式筹集，来源包括：

（一）中央财政拨款；

（二）省财政港航建设专项资金；

（三）市（州）、县（区）人民政府安排的财政资金；

（四）航运（航电）枢纽的部分发电收益；

（五）其他合法方式筹集的资金。

第十四条 水路交通管理机构应当制定航道养护计划并组织实施，加强对航道及其设施的监测、养护，保持航道及其设施处于良好的技术状态。

任何单位和个人不得阻挠航道养护作业。

因自然灾害、事故灾难等突发事件造成航道损坏、阻塞的，水路交通管理机构应当及时修复抢通；需要相关部门配合的，由县级以上人民政府组织。

第十五条 水路交通管理机构应当合理安排航道养护作业，避免进行限制通航的集中作业和在通航高峰期作业；确需进行限制通航的作业的，应当提前发布通告，根据需要划定临时航道。

养护船舶作业时应当设置明显的作业标志，并采取有效措施，减少对过往船舶正常航行的影响。

第十六条 在通航河流上建设拦河、跨河、临河建筑物和设施，应当符合航道发展规划技术等级、内河通航标准和航道技术规范，经水路交通管理机构和水行政主管部门审查批准；影响航行安全和设施自身安全的，建设单位应当设置助航设施和安全设施，并负责维护管理，也可委托水路交通管理机构代为设置或者维护管理，其费用由建设单位承担。

第十七条 在航道及其岸线上建设或者设置锚地、趸船、涵洞、排水口、抽水站等设施，建设单位应当依法办理有关审批手续，项目审批机关在审批时应当征求水路交通管理机构的意见。

第十八条 在通航河流上建设永久性拦河闸坝，建设单位应当按照航道发展规划技术等级同步建设过船设施、过渔通道，妥善解决施工期间船舶、排筏的安全通航，并承担建设和运行维护费用。

在不通航的河流或者人工渠道上修建闸坝后可以通航的，建设单位应当同步修建规模适当的过船设施或者预留过船设施位置。

闸坝工程施工和改造确需中断通航的，建设单位应当征得水路交通管理机构同意。断航造成水路运输、港口经营人损失的，建设单位应当给予经济补偿。

第十九条 水利水电枢纽运行调度时，应当根据上游来水条件，保证下泄流量不小于设计最小下泄流量。

水利水电枢纽建设单位或者运营单位需要减流、截流或者突然加大流量影响通航安全的，应当提前四十八小时通知水路交通管理机构，紧急情况下应当在作出决定后立即通知，并采取有效措施，保证船舶航行安全。

第二十条 过船设施由运营人负责管理，也可以委托水路交通管理机构统一管理。过船设施运行和管理维护费用由运营人承担。

过船设施管理单位应当对过船设施进行定期保养，保持设备正常运行，改进调度方式，缩短过闸时间，发布过闸信息，为船舶提供安全、及时、方便的通过条件。

过船设施管理单位未按照要求合理调度，影响过闸船舶正常通航并造成损失的，由过船设施管理单位依法赔偿。

第二十一条 河道采砂规划应当符合航道规划。水行政主管部门编制河道采砂规划应当征求交通运输主管部门的意见。

水行政主管部门审批涉及航道或者航道整治工程的采砂活动，应当在审批时征求水路交通管理机构的意见。

第二十二条 禁止下列侵占、损坏航道或者破坏通航条件的行为：

（一）在通航水域内漂流、设置游乐场所、固定渔具或者种植、养殖；

（二）非因航道建设、抢险救灾等情况，向航道倾倒砂石、泥土或者废弃物；

（三）在航道整治工程已建和在建的范围内取土、爆破；

（四）船舶超过航道等级限制、通航条件使用航道；

（五）占用主航道水域锚泊或者过驳作业；

（六）在影响航行标志效能的范围内修建建筑物或者设置影响夜航的强光灯具；

（七）其他侵占、损坏航道或者破坏通航条件的行为。

第二十三条 任何单位和个人不得损坏或者非法移动、拆除航道助航、导航、测量设施。

因工程建设等确需移动、拆除航道设施的，应当征得水路交通管理机构同意，并由建设单位承担移动、拆除和重建费用。

损坏航道设施的，当事人应当立即报告所在地水路交通管理机构，水路交通管理机构应当依据职责及时组织修复，修复费用由当事人承担。

第二十四条 交通运输主管部门应当会同规划、水行政、国土资源、环境保护等部门，在干线航道上统筹规划、逐步设置水上服务区，为船舶提供加油、加气、加水、岸电接用、零配件供应及生活物资补给等服务。


第四章 港 口


第二十五条 建设武汉新港成为集现代航运物流、综合保税服务、临港产业开发为一体的综合枢纽港和武汉长江中游航运中心的核心港。

建设宜昌港成为以集装箱、大宗干散货、滚装运输和旅游客运为主，具备装卸存储、中转换装、临港开发、现代物流、商贸服务等功能的三峡枢纽港。

建设荆州港、黄石港、襄阳港成为区域性枢纽港。

第二十六条 县级以上人民政府应当加快港口集疏运体系建设，促进公路、铁路、管道等运输方式与水路运输高效衔接；建设规模化公用港区，推进与城乡建设、产业布局相衔接的新港区开发和老港区迁建。

第二十七条 县级以上人民政府应当保护和合理开发利用港口岸线资源。港口岸线实行资源化管理，优先用于公用码头建设。

在港口总体规划区内建设港口设施，需要使用港口岸线的，应当依法办理港口岸线使用许可。

港口岸线资源的使用，在政府主导下，可以通过招标、拍卖等公平竞争的方式确定使用权人，具体事宜由省水路交通管理机构会同相关部门组织实施。

使用港口岸线应当符合港口总体规划、港口岸线利用规划，深水深用、节约使用。

第二十八条 港口岸线使用人不得擅自变更已批准的港口岸线使用范围和用途。确需变更的，应当按照批准程序办理变更手续。

港口岸线使用人不得擅自转让港口岸线使用权。确需转让的，出让人与受让人应当共同提出转让申请，报原审批机关审批。

取得港口岸线使用许可超过二年未开发利用或者未按照批准用途使用的，由港口所在地交通运输主管部门报请原审批机关撤销港口岸线使用许可，收回岸线使用权。

第二十九条 县级以上人民政府应当根据岸线普查、登记情况，对符合岸线利用规划但未办理岸线使用许可的码头，责令其经营人补办岸线使用许可；对不符合岸线利用规划的码头，责令其经营人限期改造或者拆除。

第三十条 鼓励国内外经济组织采取合资、合作、特许经营等方式成片开发建设公用港区。

建成后的公用港区可以采用租赁、合资等方式经营。经营人取得的收益应当有效保证港口设施维护和港口的可持续发展。

第三十一条 从事港口经营活动，应当依法取得港口经营许可。

从事特种、危险货物港口作业的操作人员，应当参加国家规定的安全作业培训与考核，取得相应上岗资格后，方可上岗作业。

港口经营人应当依法从事经营活动，履行合同约定的义务，为客户提供公平、优质服务。

第三十二条 港口经营人应当制定装卸作业方案，报港口所在地水路交通管理机构备案。存在安全隐患、危及港口或者船舶安全的，水路交通管理机构应当责令经营人完善装卸作业方案、消除隐患。

港口经营人应当及时将船舶进出港口的时间、靠离泊计划、载运情况报告水路交通管理机构。

港口经营人不得为无经营资格的船舶、超越经营范围的船舶或者无船舶证书、无船员证书的船舶提供装卸作业服务。

第三十三条 水路交通管理机构应当推进港口信息化建设，科学整合与共享信息，及时发布港口公用信息，为港口经营人、水路运输经营人、货主、旅客等提供信息咨询服务。


第五章 水路运输


第三十四条 县级以上人民政府及其交通运输主管部门应当完善水铁联运、水陆联运、水空联运、水水转运的运输服务网络，形成各种运输方式有机衔接的一体化运输体系，提供运输、装卸、仓储、配送、信息咨询等服务。

鼓励和支持水路运输经营人通过兼并、收购、入股等方式实现规模化、集约化发展。

省人民政府应当制定优惠政策，对进出港区的集装箱卡车路桥通行费、港区集装箱码头作业费等实行减免或者补贴，增强港口对集装箱运输、作业的吸引力，促进港口发展。

第三十五条 申请经营水路运输或者船舶管理业务的单位和个人，应当具备《国内水路运输管理条例》规定的条件，依法取得经营许可。

从事水路运输经营的船舶，应当随船携带水路交通管理机构核发的船舶营运证件。

船舶代理、水路旅客运输代理业务的经营人应当依法向水路交通管理机构备案。

第三十六条 水路运输、水路运输辅助业务的经营人应当遵守下列规定：

（一）持有效证照，在核准的经营范围内从事经营活动；

（二）使用国家和省规定的水路运输票据和单证；

（三）按期进行经营资质核查和船舶年度审验；

（四）不得垄断经营、强行代办服务以及违规收取服务费用；

（五）法律、法规规定的其他经营行为规范。

第三十七条 水路交通管理机构负责水路交通规费的征收稽查工作。水路交通规费的缴纳、征收和管理，依照国家和省有关规定执行。

水路运输经营人应当按照规定缴纳水路交通规费。

禁止在通航水域非法设站（卡）或者乱收费、乱罚款；设立水路交通综合检查站，应当经省人民政府批准。

第三十八条　交通运输主管部门应当运用经济、技术政策等措施，支持和鼓励水路运输经营人发展专业化、标准化船舶。

经营人应当按照规定采用标准船型，提高船舶与通航设施的适应性和通过能力，促进船舶节能减排。

第三十九条 经县级以上人民政府同意，交通运输主管部门可以调用运输船舶执行防洪、抢险、救灾、战备等紧急任务。船舶所有人、经营人应当优先保证完成，其相应损失由征用机关依法给予补偿。

第四十条 水路交通管理机构应当做好水路运输市场统计和调查分析工作，定期向社会公布水路运输市场运力供需状况，引导水路运输经营人和货主合理投放、选择船舶运力，组织合理运输。


第六章 安全与环保


第四十一条 县级以上人民政府应当加强水上交通安全管理，建立健全水上交通安全管理责任制度，协调解决水上交通安全管理中的重大问题，制定水上交通安全事故应急救援预案，保障应急救援工作正常开展。

第四十二条 船舶、浮动设施所有人和经营人应当建立、健全安全生产管理责任制度，保障安全生产投入，及时消除安全事故隐患，保证船舶适航、船员适任，并对船舶的交通安全负责。

第四十三条 船舶、浮动设施应当依法申请船舶登记和船舶检验，按照国家规定配备持有适任证书或者证件的船员。

船舶航行、停泊、作业应当遵守水上交通安全管理有关规定和桥区、港区、库区及交通管制区的特殊规定。船舶进出港口，应当按照规定办理签证。

载客船舶应当足额配备救生衣和救生浮具。载运学生上学放学的船舶，其船员必须督促学生穿着救生衣；学生应当穿着救生衣。

第四十四条 船舶设计、生产、修理企业应当依法取得省国防科工部门核发的相关许可证件，并按照核定范围开展生产经营活动，不得涂改、出租、转让许可证件。

禁止无船名、无船籍港、无船舶证书的船舶航行、作业。

禁止船舶超载、超航区航行；禁止船舶在浓雾、暴雨、大风等达不到适航要求的天气条件下航行。

第四十五条 水路交通管理机构应当根据水上交通安全管理需要和内河通航标准、技术规范，在水上枢纽工程大坝上下游一定范围划定禁航区。

水上枢纽工程运营管理单位负责禁航区的日常安全管理工作，应当采取安全措施，阻止船舶和无关人员进入禁航区，维护禁航区水域安全。

第四十六条 在通航水域或者岸线上进行可能影响通航安全的水上水下活动，应当在活动前报水路交通管理机构审批；在可供通航五百吨级及以上船舶的水域进行水上水下活动，应当报省水路交通管理机构审批。

水路交通管理机构应当加强对水上水下活动水域的交通管制、航行指挥及安全维护，及时发布航行警告或者航行通告。

第四十七条 乡镇船舶和渡口的安全管理按照国家和省有关规定，实行县（市、区）、乡镇人民政府负责，乡镇人民政府直接管理。

县（市、区）、乡镇人民政府应当加强对乡镇船舶和渡口的安全管理工作，建立健全政府、村（居）民委员会、船主三方协同的安全生产责任制。

水路交通管理机构对乡镇船舶及渡口安全实施监督和业务指导。

第四十八条 用于农业生产、农副产品加工和生活自用的乡镇船舶，应当向乡镇人民政府申请核发船名牌，标明载重线，在船舶明显部位标明用途，并不得从事营业性水路运输。

第四十九条 渡口的设置、迁移和撤销，应当由所在地村（居）民委员会提出申请，乡镇人民政府签署意见，经水路交通管理机构审查同意后，报县级人民政府批准。

渡口两岸应当设置码头、标志牌、候船设施和其他安全设施。

第五十条 水路交通管理机构应当建立水上救助体系和水上突发事件应急反应机制，配备必要的设施、设备，设置并公布水上遇险求救专用电话，实行二十四小时值班制度。

第五十一条 船舶、浮动设施发生水上交通安全事故或者污染事故，当事人应当向水路交通管理机构报告，接受调查处理，并立即采取措施，减少事故损失，控制和清除污染。

水路交通管理机构发现或者接到事故报告后，应当立即组织救助，启动应急救援预案，及时向事故发生地人民政府和上级主管部门报告。

肇事船舶、浮动设施在事故调查期间，未提供经济担保或者未经水路交通管理机构同意，不得离开水路交通管理机构指定地点。

第五十二条 发展水路交通应当统筹兼顾水生生物资源、水生态环境的保护，重点保护饮用水水源地、水生生物保护区和鸟类栖息地等重要、敏感生态功能区。

航道、港口建设项目应当依法进行环境影响评价，落实环境保护和生态修复措施。

交通运输主管部门应当运用经济、技术政策等措施，支持和鼓励港口生产作业降低能源消耗和污染排放。

第五十三条 水路交通管理机构应当加强船舶流动源污染控制，推动船舶防污设备配置，建设船舶污染监视监测系统，建立水路运输污染事故应急响应机制，提高快速反应和处置能力。

第五十四条 船舶建造、拆除、航行、停泊及作业不得违反规定排放、倾倒废弃物、污染物。

船舶应当按照规定设置油污水处理（储纳）和生活垃圾收集设施；其经营人应当依法将船舶垃圾交由取得港口经营资质的单位接收处理。

港口、码头、水上服务区应当建设船舶油污水、生活垃圾岸上接收和无害化处理设施，纳入城市管网或者农村环卫管理。

第五十五条 鼓励建造、使用节能环保型船舶，加快淘汰高耗能、高污染、技术落后的船舶。

鼓励船舶使用清洁能源，支持靠港船舶使用岸电。


第七章　保障措施


第五十六条 县级以上人民政府应当健全工作机制和目标责任考核制度，建立水路交通发展联席会议制度，协调解决水路交通发展中的重大问题。

第五十七条 县级以上人民政府应当加大对水路交通建设的资金投入，保证专项用于航道、港口建设，船型标准化更新改造，公益性渡口渡船建设维护及渡工补助，水上搜救应急体系建设，水上交通安全监管和航道应急抢通等水路交通事业。

第五十八条 鼓励外资和民间资本依法投资水路交通基础设施建设、养护和经营。

鼓励、支持港航企业上市和发行债券，建设港口码头及物流园区。

县级以上人民政府组建的交通、市政等基础设施建设投融资平台，应当加大对水路交通基础设施建设、维护的投入。

第五十九条 县级以上人民政府及其有关部门应当将航道、港口、船闸等水运基础设施建设用地和征地拆迁安置用地纳入土地利用总体规划予以优先保证，对公益性水路交通基础设施项目建设用地按照最低标准缴纳相应规费。重点港口项目、重大物流项目、船闸工程，免征城市基础设施配套费用。

第六十条 扶持发展船舶管理、船舶技术、船舶交易、航运金融、航运保险、航运经纪、航运咨询、海事仲裁等航运服务业，延伸服务产业链，完善航运服务功能。

第六十一条 县级以上人民政府及其有关部门应当加强水路交通职业教育和培训，提升从业人员素质；制定优惠政策，培养、引进高端人才；建立供求信息平台，促进水运人才合理流动。

第六十二条 县级以上人民政府应当提升水路交通科技和管理水平，建设水路交通电子政务、信息服务、调度信息平台，建设技术支撑、信息化标准规范、运行管理保障和信息安全保障体系。

第六十三条 县级以上人民政府及其交通运输主管部门应当加强水路交通的市场监管，制定服务质量标准，实施质量信誉考核，建立水路交通市场诚信体系，定期公布建设、经营企业质量信誉情况，建立健全统一、开放、竞争、有序的行业市场体系。


第八章 法律责任


第六十四条 违反本条例的行为，法律、行政法规有行政处罚规定的，从其规定；造成损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六十五条 违反本条例第十六条规定，未经水路交通管理机构审查批准擅自建设拦河、跨河、临河建筑物或者设施，或者未按照批准的技术要求建设的，由水路交通管理机构责令停工、限期改正；逾期不改正的，责令限期拆除，并处1万元以上5万元以下罚款；情节严重的，处5万元以上10万元以下罚款；逾期拒不拆除的，由水路交通管理机构申请人民法院强制拆除。

违反本条例第十六条规定，未按照规定设置、维护助航设施和安全设施的，由水路交通管理机构责令限期改正，处2000元以上1万元以下罚款；逾期不改正的，由水路交通管理机构依法代履行。

第六十六条 违反本条例第二十二条第（一）、（二）项规定的，由水路交通管理机构责令限期清除，处1000元以上1万元以下罚款；情节严重的，处1万元以上5万元以下罚款；逾期不清除的，由水路交通管理机构依法代履行。

违反本条例第二十二条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项规定的，由水路交通管理机构责令停止违法行为，处1000元以上2万元以下罚款。

第六十七条 违反本条例第三十七条第二款规定的，由水路交通管理机构责令其限期足额补缴，并依法收取滞纳金。

第六十八条 违反本条例第四十三条第三款规定，载客船舶未按照规定足额配备救生衣和救生浮具的，由水路交通管理机构对负有责任的船舶所有人或者经营人处1000元以上5000元以下罚款，对负有责任的船员处200元以上1000元以下罚款；情节严重的，暂扣其船员适任证书或者证件三个月至六个月；情节特别严重的，吊销责任船员船员适任证书或者证件。

第六十九条 违反本条例第四十四条第二款规定，使用无船名、无船籍港、无船舶证书的船舶航行、作业的，由水路交通管理机构责令停止航行或者作业；拒不停止的，暂扣船舶；情节严重的，予以没收。

第七十条 违反本条例第五十四条第二款规定，船舶未按照规定设置油污水处理（储纳）和生活垃圾收集设施的，由水路交通管理机构给予警告，责令限期改正；逾期不改正的，处1000元以上5000元以下罚款。

第七十一条 国家工作人员违反本条例规定，在水路交通工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第九章　附 则


第七十二条 本省境内长江干线的航道、水上交通安全及防治船舶污染内河水域等属于国家事权的水路交通管理，法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第七十三条 本条例自2013年2月1日起施行。1997年9月28日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《湖北省水路交通管理条例》同时废止。